中央财经委员会第六次会议提出“要尊重客观规律，发挥比较优势，推进成渝地区统筹发展，促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，强化重庆和成都的中心城市带动作用，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，助推高质量发展”。对照学习国内外先发地区经济圈或城市群协同发展体制机制建设经验，成渝地区双城经济圈建设应以务实合作为目的，积极探索经济区和行政区适度分离，加快破解利益共享、协调推进等机制建设难题，为加快打造具有世界竞争力的双城经济圈、增长动力源提供保障。

　　具有世界竞争力的经济圈或城市群一般都通过构建高效的协调机构、健全的管理运作机制、统一的市场要素机制、鼓励多方参与合作等多种途径，降低沟通协调成本，推动区域内各城市或利益主体高效联系，形成参与全球竞合的利益共同体。

　　先发地区经济圈或城市群均注重建立健全高效的协调机制，以保障区域协调发展的高效推进。一方面，注重政府的引导和统筹作用，由政府统筹安排经济圈或城市群各类事务，通过设立协调机构、建立管理运作机制、出台一系列措施，推动区域建立起紧密联系，英国伦敦城市群和日本太平洋沿岸城市群中，国家政府分别在伦敦大都市圈和东京都市圈的发展过程中扮演了重要角色，通过在不同发展阶段编制区域及城市发展规划引导都市圈空间、产业、功能规划相协调。另一方面，注重发挥民间组织、合作联盟、跨区域行业协会等独立机构的作用，引入非政府组织力量参与区域协调发展决策，美国东北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、欧洲西北部城市群通过非政府组织促进城市群整合内部资源，推动区域加深交流与合作，实现协同发展。

表1  部分先发地区区域协调机制对比

　　在先发地区经济圈或城市群中，极核城市往往是探索新机制的先行者和引领者，通过构建政府、市场、社会多边协作体系，制定大都市区规划、成立协会等方式率先探索新的协调机制。东京以超级实力主导东京都市圈一体化发展，运用产业政策、大交通、自然环境等许多专项的规划与政策协调区域发展；纽约、芝加哥率先进行了政府和市场、社会的多边协作，在一系列重大决策上邀请民间组织参与，由纽约区域规划协会负责编制都市规划，进行城市规划和功能调控，致力于“中心城区-周边区域”良性互动的可持续发展。

　　近年来，随着成渝地区双城经济圈内各城市间经济社会联系持续加深，省级层面及各城市间均对合作体制机制建设进行了探索和尝试，经济圈内部互动交流频繁，协作日益密切，但与先发地区相比，经济圈建设的协调机制、推进机制、主体参与机制尚不健全，总体上缺乏稳定性。

　　（一）顶层设计初步搭建但权威性和稳定性不足

　　近年来，成渝地区双城经济圈内部协调顶层设计初步搭建，进一步推动各城市深化合作。据统计，2011年以来，经济圈协同合作的主要协议或活动共有37项，其中，涉及经济圈整体的协议共7项、成渝之间共3项、成都与周边地市间共13项、重庆与周边地市间共11项、周边地市之间共3项。2018年《深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划（2018-2022年）》出台，在基础设施互联互通、产业协作共兴等方面列出了合作重点任务，经济圈互动融合不断加深。去年7月，川渝两省市又联合签署《深化川渝合作推进成渝城市群一体化发展重点工作方案》等“2+16”系列合作协议，进一步促进经济圈合作深化发展。

图1  2019年7月10日，推进川渝经济社会发展全面合作座谈会在成都举行

　　但现有协调机制权威性和稳定性总体不足。当前经济圈协同发展机制以对话式协调为主，缺乏省级或以上权威协调机制与政策法律保障；城市间协议签订以双边为主，多边合作机制尚未常态化，难以形成区域内多城市间的联动。

　　协调机制涉及内容有待丰富扩展。截至目前，经济圈内部各城市间以协议形式形成的协同发展机制主要涉及战略合作、经济、交通、环境等领域，而人才、文化、科技、政策体系等领域涉及较少，特别是针对健全区域一体化市场机制促进要素自由流动、区域政策标准落差较大而造成的产业转移缓慢与协作不足、生态共建共保带来的补偿问题，尚未形成行之有效的体制机制。

　　（二）多层推进机制初步建立但推进执行不够

　　当前，成渝地区双城经济圈三级联动协调机制已初步搭建，决策层是由党政主要领导组成的高层联席会，负责统筹重大合作战略，确定全局性合作事项；协调层为常务副省（市）长联席会议，主要会商制定年度合作计划、研究解决重大合作问题；执行层是由发改委主要领导牵头的调度会，负责协调推进具体合作项目和事项。此外，经济圈还首次设立了联合办公室，下设规划、交通、产业、旅游、生态环境、公共服务等多个专项合作工作组，分领域策划、落实合作项目。

　　但具体工作推进或执行机制相对缺乏。目前，经济圈各城市间合作大多停留在“协议”层面，缺乏具体工作方案或实施细则以及具体的牵头部门协调日常工作，细化措施难以落地，实质性的合作项目推进缓慢。

　　协调工作形式和参与主体单一。经济圈现有协调工作形式多以政府主导的对话会、联席会为主；企业、智库、行业协会等多方利益主体广泛参与的合作论坛、专题协调会、行业对话会等形式采用不多，尚未形成全社会共同参与推动经济圈建设的合力。

　　对照先发地区经济圈或城市群协调机制建设经验，针对自身区域协调机制建设中遇到的困难或问题，成渝地区双城经济圈应以推进各城市务实合作为目的，着力破除成渝“双城”联动发展障碍，经济圈内其他城市共建要素市场一体化发展机制、成本共担利益共享机制、生态环境协同保护机制和多层次多主体协调推进机制，推动经济圈实现“高效、务实、互信”的协同共治。

　　作为“双城”之一的成都应主动聚焦破除制约成渝地区双城经济圈发展的行政壁垒和体制机制障碍，以务实合作为目的建立更加稳定长效、更具落地性的体制机制，为打造具有世界竞争力的双城经济圈提供制度保障和强劲内生动力。

　　（一）共建要素市场一体化管理机制

　　主动推动经济圈资本、劳动力、土地等要素市场一体化管理机制建设，促进要素自由流动、高效配置。

　　一是推进经济圈资本市场一体化。发挥成都西部地区金融中心优势，加强金融机构与经济圈其他城市企业的合作交流；以交子金融中心为依托完善金融要素交易市场体系，吸引资产、商品、权益等要素交易；积极推进金融基础设施一体化建设，建立一体化信息网络和服务平台，完善区域金融服务网络，实现存取款等金融服务一体化。

图2  交子金融科技中心

　　二是推动经济圈内劳动力自由流动。在成都都市圈探索创新户籍管理制度，推进户籍迁移便利化和登记管理标准化；推动成都人力资源产业园向经济圈其他城市延伸，联合推进就业服务平台建设，共建统一规范灵活的人力资本市场；推动经济圈内人才制度衔接，健全人才柔性流动机制，联合共建人力资源开发基地；推动制定经济圈联合开展劳动保障监察、调解仲裁等劳动者权益保护的具体办法。

　　三是创新经济圈土地管理和利用机制。争取国家支持在经济圈范围内跨市域补划永久基本农田、增减挂钩节余指标交易流转，适度放宽国土空间规划中弹性发展空间比例限制，同时按照购买的市域外挂钩指标规模，动态调增建设用地总规模。

　　（二）共建成本共担利益共享机制

　　坚持互利共赢，推动共建经济圈成本共担和利益共享机制，调动各方积极性和主动性。

　　一是探索建立成本分担机制。鉴于成都、重庆及经济圈其他城市分属不同财政层级，主动争取四川省财政与重庆市财政建立跨区域基础设施项目建设成本分担机制、园区共建成本分担机制，合理划分成本、减少一体化发展阻力。

　　二是建立利益分享机制。按照平等协商、权责一致的原则，细化研究利益分配标准，探索构建协作成本共担、利益共享的合作框架。在产业转移及项目流转方面尝试制定税收分成、产值计分、土地指标流转等分享机制和办法，打造互利共生共同体；在园区共建方面，研究建立“存量不动+增量分成”利益分享机制，推动形成区域经济联合体。

　　三是共同争取中央财政支持。争取中央财政加大对经济圈的转移支付力度，赋予更多财税优惠政策，扩大经济圈政府债券规模，支持以成渝地区双城经济圈的名义单独发行集合债。

　　（三）共建生态环境协同保护机制

　　围绕深化跨流域跨区域生态保护合作，推动建立健全生态共建参与、生态补偿和污染联防联控机制，提升经济圈生态协同管控水平。

　　一是推动建立生态共建参与机制。建立生态共建联席会议制度，设立岷江、沱江等流域和区域绿色发展基金，促进生态金融产品交易，创新生态环境相关税费政策，探索绿色信贷、生态银行等金融杠杆在生态环保领域的应用，引导社会资本加大流域、区域综合治理和绿化产业投入。

　　二是推动建立健全生态补偿机制。研究建立经济圈与周边生态屏障地区的横向生态补偿机制，选择嘉陵江、沱江等流域、跨区县生态保护地区等开展区域性横向生态补偿试点。在经济圈内鼓励采取共享公共资源等方式，建立生态受益地区对生态保护地区的横向补偿机制。

图3  推动成渝地区双城经济圈建设川渝河长制工作联席会议

　　三是深化环境污染联防联治机制。健全突发性环境污染事件应对与防控体系，建立重大环境事件协调处理机制，制定区域环境风险评估处置预案，协同应对跨境突发环境事件；构建生态环境损害追究问责制度，开展联合环境评审，共同研究跨界限批、禁批办法，严格控制高污染、高能耗项目的审批立项，推动区域环境共同整治；加强流域污染、大气污染治理协作，对跨区域污染有序调查、有效处理、综合整治，推动经济圈生态环境共治。

　　（四）共建多层次多主体协调推进机制

　　主动与经济圈其他城市展开对接，开展多元主体参与、多种形式的交流合作，共同建立稳定长效的协调推进机制。

　　一是推动形成统筹协调机制。建立经济圈协同发展领导小组，建立健全经济圈省市+市（州）+部门+区（市）县四级协作机制，定期召开经济圈合作联席会议和圆桌论坛，就经济圈协同发展中的重大问题进行协商解决。探索由国家部委或省级层面牵头组建经济圈协同发展仲裁机构，负责调节、仲裁经济圈协同发展中出现的重大矛盾和问题。

图4  2020年4月2日，推动成渝地区双城经济圈建设川渝人社合作联席会议暨合作协议签署仪式以视频会议形式举办

　　二是探索建立常态化工作推进或执行机制。转变以往城市间合作停留在“协议”层面的“唯绩效”的协同发展思路，主动推动经济圈各城市共同建立“务实”的工作推进或执行机制，并由各城市政府设立专职办公室及人员负责推进具体工作。通过“定期联系+常态化协商”，及时解决经济圈内跨区域交通通信、能源网络选线建设、产业布局和协作、重大工程建设等问题。

　　三是推动形成多元主体推动机制。在经济圈建设过程中政府应积极做好战略层次的研究、规划与策划，为市场主体开展交流合作提供场景与机会；同时，要注重发挥市场调节、产业上下游关联、企业主体推动作用，依靠政府、市场、企业、社会组织等多种力量，推动优势互补、互利共赢的市场化合作。

　　四是开展多种形式沟通交流，多方位为经济圈出谋划策。共同搭建经济圈信息共享、沟通协调、协作共建平台，开展座谈会、合作论坛、在线交流等多种形式的沟通，共同协商、共同解决经济圈公共事务等多种问题。探索建立经济圈协同发展决策咨询委员会和研究机构，专门从事经济圈协同发展规划制定、政策研究和发展评价。

文中部分图片来源：四川省人力资源和社会保障厅、成都日报、重庆网络广播电视台

文中数据说明：为便于数据处理和对比研究，本文统计的成渝地区双城经济圈范围暂以国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《成渝城市群发展规划》（发改规划〔2016〕910号）划定的成渝城市圈的范围为准，涵盖重庆全域和四川省的15个市（有些部分纳入成渝城市群范围的市（区）县以全域纳入来处理）。