一、碳达峰碳中和的内涵与国家战略部署

　　（一）碳达峰碳中和的内涵定义

　　碳达峰是指某个地区或行业年度二氧化碳排放量达到历史最高值，然后经历平台期进入持续下降的过程，是二氧化碳排放量由增转降的历史拐点，达峰目标包括达峰年份和峰值。碳中和是指某个地区在一定时间内（一般指一年）人为活动直接和间接排放的二氧化碳，与其通过植树造林、碳捕集利用封存等措施吸收的二氧化碳相互抵消，实现二氧化碳“净零排放”。碳达峰碳中和紧密相连，前者是后者的基础和前提，达峰时间和峰值高低直接影响碳中和实现的时长和实现的难度；而后者是对前者的约束，要求达峰行动方案必须要在实现碳中和的引领下制定。

　　碳达峰与碳中和是一对有机联系的战略目标和内在统一的客观进程。从内涵实质看，碳达峰强调排放趋势，关键是遵循经济发展规律，构建以碳排放强度控制为主、总量控制为辅的绿色低碳发展模式；碳中和强调总量平衡，关键是回应人民美好生活需要，构建碳排放和碳移除总量平衡、区间平衡、弹性平衡的绿色发展路径。从演进趋势看，推动碳排放高质量达峰、尽早达峰，是如期实现碳中和的必备基础和前提条件；构建高水平、可持续的碳中和发展模式，是避免碳排放反弹出现二次碳达峰的根本路径和重要保障。从我国和成都实际出发，目前重中之重是“碳达峰”，兼顾“碳中和”方面的战略布局。

　　城市碳达峰碳中和的演进过程见图1。

图1  城市碳达峰碳中和过程示意图

　　（二）国家战略部署和工作要求

　　2020年9月，习近平主席在第75届联合国大会一般性辩论上首次提出“3060”目标¹，在随后的气候雄心峰会等重要场合多次强调，彰显了积极应对气候变化、引领全球绿色低碳复苏的大国担当，也坚定了中国促进经济社会全面绿色转型推动高质量发展的力度决心。此后，党中央对碳达峰碳中和工作相继作出系列部署，党的十九届五中全会将“碳排放达峰后稳中有降”写入二〇三五年远景目标，中央经济工作会议将做好碳达峰碳中和工作列为2021年的八项重点任务之一，“十四五”规划和二〇三五年远景目标纲要对积极应对气候变化做出了总体安排。特别是中央财经委员会第九次会议系统阐明了做好碳达峰碳中和工作的主要思路和基本原则，具体提出了“十四五”时期七方面重点工作，为如期实现“3060”目标谋划了清晰的“施工图”。

　　值得一提的是，由于我国的经济现代化、城镇化等进程远未结束，城市还处于快速发展阶段，无法沿袭发达国家碳排放“自然达峰”模式，因此，实现碳达峰不是单纯依靠技术路径做时间测算、峰值测算，更关键的是锚定碳达峰目标，主动作为，推动经济社会产生广泛而深刻的系统性变革。

　　二、成都开展碳达峰碳中和的基础和挑战

　　（一）碳达峰碳中和基础良好

　　成都一直致力于绿色低碳循环发展，2017年，获批国家低碳城市试点，《成都市低碳城市试点实施方案》提出以构建绿色低碳发展制度、产业、城市、能源、消费和碳汇六大体系，提升低碳发展基础能力为重点，切实践行达峰承诺。“十三五”期间²，成都市单位GDP能耗、二氧化碳排放分别累计降低14.2%、21.0%，以占全省24.5%的能源消费、18.7%的二氧化碳排放，贡献了全省37%的地区生产总值；清洁能源消费占比提升至61.5%，大幅优于全国平均水平，经济社会呈现绿色低碳鲜明特质，荣获“全球首批绿色低碳领域先锋城市蓝天奖”。

　　（二）碳达峰碳中和挑战艰巨

　　尽管成都具备良好能源基础和产业结构，但仍然面临巨大挑战，特别是当前成都正抢抓新时代推进西部大开发、成渝双城经济圈建设等重大战略机遇，高标准建设践行新发展理念的公园城市示范区，加快建设天府新区、东部新区，城市经济体量、城镇化率、人口总量、机动车保有量将保持较快增长，能源消费特别是电力消费也将保持刚性增长，二氧化碳排放总量控制难度加大，碳排放强度下降空间趋紧，给碳达峰碳中和目标实现带来巨大压力。

　　能源结构方面，得益于四川丰富的水电气资源禀赋优势，成都市能源结构已相对清洁低碳化，与此同时，单位GDP碳排放、人均碳排放已处于较低水平，节能降碳空间持续收窄。2020年成都煤品、油品、天然气、净调入电力碳排放较2010年呈现煤品碳排放整体下降，油品、天然气、净调入电力碳排放整体上升的趋势。

　　产业结构方面，随着供给侧结构性改革深入推进，成都市2020年三次产业比已优化为3.7∶30.6∶65.7，较2015年，二产比重由43.7降为30.6，三产比重由52.8提升至65.7，符合碳达峰实现地区服务业增加值占比达到60%以上的普遍规律，节能降碳重点从制造业逐步转向服务业和生活领域，非工领域将成为降碳重点和难点。

　　交通运输结构方面，2019年，成都市公路运输占比超过95%左右，占据货物运输³的主导地位。私家车出行占全方式出行总量比重超过20%，且新能源汽车保有量占全市汽车保有量⁴比重不足3%，城市交通能源消耗90%以上仍然依靠传统的汽柴油等化石能源，货运物流、运输工具亟待加快低碳化。

　　组织结构方面，促进碳达峰碳中和的工作格局尚未形成。实现碳达峰碳中和是一项复杂艰巨的系统工程，需要统筹经济社会发展各个环节，涉及产业、能源、建筑、交通等众多领域，综合性强，专业性高，需要加快建立健全统筹协调的组织推进机制和系统集成的政策保障体系。

　　综上，依托低碳城市建设成果，成都具备实现碳排放率先达峰、低位达峰的有利条件，借势公园城市战略部署，成都更是有望在实现碳中和方面走在全国前列。但愿景实现过程中的挑战也是巨大的，这就要求成都主动对标欧洲先发城市以及国内先进城市，明确路线，创新举措，综合施策，实现在发展中破解城市发展能源需求增长与减排降碳压力并存的问题。

　　三、成都实现碳达峰碳中和的对策建议

　　中央财经委员会第九次会议召开后，韩正副总理亲赴国家发展改革委座谈，部署落实国家“3060”目标相关工作。随后，国家发改委密集有序展开谋划研究和工作部署，正加快制定碳达峰碳中和“1+N”政策体系。成都市要主动对标国家“3060”目标，密切对接国家工作动态，依托禀赋特征与比较优势，坚持以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，通过顶层设计明方向、结构调整抓重点、技术资本强动力、特色领域铸品牌、体制机制聚合力，确保实现碳达峰碳中和，为全国乃至全球实现碳达峰碳中和目标贡献“成都智慧”。

　　（一）推动碳达峰碳中和目标与示范区建设有机结合

　　践行新发展理念的公园城市示范区建设，是成都开创的可持续发展“新型城市”范式，与碳达峰碳中和目标一脉相承，二者相互促进、相互支撑具有事半功倍的效果。因此，建议：一是突出示范引领的使命与锐意改革的决心，将实现碳达峰碳中和目标纳入践行新发展理念的公园城市示范区建设指标体系、重点举措中，结合公园城市发展阶段制定分阶段路线图，实现在定量约束中绿色发展、高质量发展。二是突出生态“资源”到生态“要素”的观念转变，营造生态为经济赋能、为生活添彩、为消费拓空间的公园城市场景，构建以生态物质产品、生态权益产品、生态服务产品为重点的生态产品体系、价值实现机制，推动生态价值创新性转化。

　　（二）抓好能源、产业、交通三大结构调整

　　能源、交通、产业是成都“碳足迹”最为集中的领域，其低碳发展对实现双碳目标起着决定性作用。一是以供给端与消费端双侧发力为核心推进能源结构进一步优化。深化能源供给侧结构性改革，充分依托四川水电资源丰富的先天优势与新能源产业基础，加快推进可再生能源从能源电力消费的增量补充变为增量主体。深化能源消费侧改革，加快研究完善能源总量和强度双控制度，建立健全用能预算管理制度，持续实施清洁能源替代工程，开展氢能、浅层地温能、生物质能等运营试点，提升清洁能源使用比例。二是以强化动态交通网络建设和静态交通组织管理为重点加快推进交通运输结构绿色低碳化。加快完善低碳交通网络，积极打造“以轨道交通为主体、常规公交为基础、慢行交通为补充”的现代大都市多元化绿色交通出行体系，加快建设城市智慧交通云脑，优化城市交通资源配置。强化静态交通管理，加大对机动车保有量的监测与管控，优化新能源汽车等节能低碳型交通运输工具的消费政策，有序推广和规范发展共享单车、分时租赁、共享车位等共享交通。三是以产业功能区为抓手加快推动产业生态化和生态产业化。成都的产业发展阵地主要在产业功能区，建议按照疏解一批、提升一批思路促进传统产业转型升级的同时，通过碳强度考核等机制引导布局环境友好型产业，全方位全过程推行绿色规划、绿色设计、绿色投资、绿色建设、绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费，打造国家绿色产业示范基地。

　　（三）激发低碳技术、资本市场两大动力

　　依靠科技创新破解绿色发展难题，利用碳定价等市场化机制控制温室气体排放、推动绿色低碳发展，是全球应对气候变化的重要特征和趋势。结合成都发展条件，建议以下述两个目标为发展导向。一是打造低碳技术实验室与应用场景群。以西部（成都）科学城建设为契机，加快打造先进能源研究院、碳中和研究院等创新平台，围绕脱碳与低碳，加强储能、可持续燃料、碳捕集与封存技术等未来关键革命性技术攻关，推动科技与生态文明建设的深度融合，丰富应用场景，加速科技成果转化。二是打造具有全国影响力的环境资源交易中心、碳汇开发服务中心。近年来，成都率先完成了四川省首笔用能权交易，国家核证自愿减排量碳交易金额居全国第三，初步构建了川西林盘、天府绿道、龙泉山森林公园等生态价值核算体系，未来有条件在此基础上形成碳交易、碳核算服务优势。

　　（四）积极探索具有成都特色的典型突破

　　实现碳达峰碳中和，是一个结构转换、动能转变的艰苦过程，开展具有地方特色的创新探索是有效路径。结合成都实际，建议从以下三方面发力。一是以“两区一城”为核心构建排放脱碳的新基建体系。借鉴欧洲绿色新政经验，建议成都以“两区一城”新区建设为核心，做好低碳与新基建的衔接，前瞻布局数字化工业互联网、数字化通信互联网、数字化交通互联网，并促进商业建筑、住宅、厂房建设嵌入物联网平台，降低中间能耗。二是开展“西控”区域“零碳场景”试点建设。成都可充分依托“西控”区域生态资源富集的先天优势和“以控促优”的发展导向，试点建设“零碳功能区”“零碳景区”“零碳社区”，率先在脱碳理念引领、制度设计、产业发展、低碳技术应用等方面进行探索，提炼形成零碳发展的示范样本。三是创新构建新兴低碳产业生态圈。集成产业生态圈建设经验，聚焦根源上具有脱碳特性的新能源、数字经济、生物经济等产业，吸引行业顶级人才，完善高能级技术平台，打通VC、PE等资本通道，打造高质量、高显示度的低碳产业生态圈，形成完整的低碳经济产业链、价值链、生态链。

　　（五）构建政府、企业、市民合力共推的体制机制

　　实现碳达峰碳中和既要有自上而下的宏观调控，也要有自下而上的基础支撑，必须集中政府、企业及市民等多方面的力量。一是强化政府的统筹与监管职能。组建具有实质权限的高级别协调管理机构，借鉴大部制规则，使发改、环保、统计、园林、金融等部门形成合力推进绿色转型的工作机制，同时，实施分类分区的差异化碳达峰碳中和目标考核机制。二是充分调动企业的责任心与参与热情。建立企业绿色评级并定期向社会发布，鼓励企业严格履行责任，积极开展清洁化生产、循环式生产、低碳化管理，主动融入低碳产业链高附加值环节。三是推动低碳成为市民的新生活风尚。创新宣传和推广机制，深入推进“碳惠天府”，大力倡导市民绿色出行、绿色消费，参与低碳公益行动，构建绿色低碳生活圈。

　　文中注释说明：

　　1、中国力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。

　　2、成都市绿色低碳发展报告（2020）。

　　3、世界资源研究所研究表明，从单位周转量能耗的角度来看，以水运为基准，铁路是水运的1.2倍，公路是水运的7.3倍，民航是水运的154倍。

　　4、截至2019年底，成都市汽车保有量达519万辆，位居全国第二。

（成都市发展和改革委员会资源节约和环境保护处：谭文列婧；

城市发展研究所：杨婷婷；产业经济研究所：胡安兵）