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以新发展理念引领推动成都高质量发展的路径机制研究——基于上海的经验启示

2022-09-30 浏览量:1644 成都市经济发展研究院
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  2021年是“十四五”开局起步之年,也是市委、市政府确定的“高质量发展攻坚年”。基于上海在高起点谋划城市发展战略体系、全面贯彻新发展理念、科学构建高质量绩效评价考核体系等方面的经验启示,聚焦“七个并重”,提出以城市长远战略为核心引领、以新发展理念为具体路径、以考核评价为机制保障全方位推动成都高质量发展的工作建议,加快推进践行新发展理念的公园城市示范区建设。


  一、上海以新发展理念引领推动高质量发展的经验成效


  (一)高远定位:坚持远近结合卓越取向,确立以全球城市为目标引领、五个中心和四大功能为支撑的战略体系


  系统构建“全球城市—五个中心—四大功能”城市发展战略体系,突出规划的战略引领力和弹性适应力。一是坚持“四个放在”,突出远景目标与近期发展相结合。把上海未来发展放在中央对上海发展的战略定位上、放在经济全球化的大趋势下、放在全国发展的大背景中、放在国家对长江三角洲区域发展的总体部署中。二是坚定“全球城市”定位,突出规划的系统性和延续性。围绕2035远景目标,2017年提出“建设卓越的全球城市”、2020年提出“迈入全球顶尖城市行列”,突出历史延续和时代特质。三是坚守“四大功能”,强化全球城市功能支撑。明确提出“十四五”时期强化“四大功能”、建设“五个中心”、打响“四个品牌”,建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。


  (二)创新发展:协同推动科技创新与体制机制创新,构建市场主导的开放式创新格局


  突出科技创新与体制机制创新“双轮驱动”,构筑起具有全球影响力的科技创新中心基本框架。2019—2020年,上海科创板上市企业数量居全国城市首位1,独角兽公司数量2、在沪两院院士数量均居全国城市第二。一是全面强化科技创新策源功能。以“三个张江”建设为抓手,推动国家级科创基地和平台建设,聚集高水平研究机构和多层次科技创新人才,布局和实施面向未来的重大战略性、前沿性科研项目,形成一批国际领先的基础研究成果。二是持续优化重点领域科技创新供给。集中力量推动集成电路、人工智能、生物医药三大领域“上海方案”落地实施,强化新材料、航空航天、海洋装备等重点领域关键核心技术攻关。三是不断深化要素市场化配置改革,提升创新资源配置效率。通过建设“五个中心”全面提升全球创新资源市场化集聚运筹能力,坚持以“四个论英雄”招引创新主体、集聚创新要素,大幅提升经济密度和投入产出效率。四是构建开放多元的国际科技创新网络。通过举办世界顶尖科学家论坛等方式,支持各类市场主体参与国际科技合作交流,拓宽政企合作渠道,努力吸引外资研发中心等国际知名科技组织落户。五是先试先行推进科技体制机制创新。超前谋划新一轮全面创新改革试验,深入推进科技创新管理改革,以科改“25条”支撑新型研发机构快速成长。


  (三)协调发展:搭建要素循环流动的通道载体,形成逐级带动的多层次协同发展网络


  以强化战略支点地位、建设要素流动通道载体为抓手,推动形成“中心城市—都市圈—城市群”逐级带动的多层次协同发展网络,2011—2019年长三角区域协同创新总指数从100分提升至204分3。一是遵循“中心城市—都市圈—城市群”逐级带动发展逻辑。发挥中心城市辐射带动作用,在“1+8”区域构筑开放协调空间格局,深化重大基础设施、民生工程等领域合作,推动上海大都市圈协同发展,支撑长三角区域一体化发展。二是构建创新和产业“命运共同体”。构建“一廊一核多城”总体空间布局,依托长三角科技资源共享服务平台等推动跨省市科技设施、科学数据开放共享,以创新资源互联互通带动长三角产业协同发展。三是搭建生产要素跨区域流动通道载体。促进生产要素跨区域自由流动、高效配置,在项目用地跨省域调剂、高技能人才跨区域认定、共建投资基金、建立财税分享机制等方面积极探索。


  (四)绿色发展:建设资源节约、环境友好的产业体系,打造生态宜人的未来城市形态


  以推动产业绿色化和绿色产业化、优化未来城市形态为抓手,促进人与自然和谐共生。“十三五”时期,上海完成20项绿色标准制定,开发116项绿色设计产品,培育11家绿色供应链企业,新增241个城市公园,单位工业增加值能耗累计下降15.6%4,资源综合利用率全国领先。一是推动产业转型升级促进绿色低碳发展。强化工业节能减排、清洁生产和资源循环利用,促进钢铁、石化等重点行业智能化、绿色化升级,推进绿色产业导入、绿色规划设计、绿色建设施工、绿色运营管理,培育发展节能环保产业和战略性新兴产业,延展绿色经济产业链。二是打造精细化管理的城市公园体系。全面推动城市公园体系特别是“家门口”的口袋公园建设,系统打造区域绿地、城市绿地、生态廊道、立体绿网,强化湿地与野生动物栖息地保护恢复。三是以有机更新塑造协调可持续未来城市形态。强化社区公共要素“补缺”,推动城市更新由工业用地盘活向存量楼宇、中心城旧区、郊区小城镇生活圈整体改造拓展,建设绿色公共场所,按照“定序—锚固—创新—共建—串联”思路推动滨水地区转型发展,使“工业锈带”变为“生活秀带”。


  (五)开放发展:提升复合联动的开放通道能级,建立以投资贸易自由化为核心的制度体系


  强化国际枢纽功能,完善开放制度体系,促进国内国际两个市场、两种资源联动流通,深度融入经济全球化,2020年上海外贸依存度(89.9%)高出成都49.5个百分点,成为中国唯一进入“国际金融中心、国际航运中心、世界城市名册”三大指数前五位的城市5。一是持续增强国际枢纽型功能节点控制力和主导权。依托“一市两场”城市机场体系,持续提升航空枢纽航线网络覆盖面和通达性,推动客货运协同发展;优化完善枢纽港集疏运体系,有效集聚航运资源,持续提升航运高端服务水平;强化口岸、物流、交易、金融等数据集成,打造国际物流信息交换枢纽,深化数字贸易国际枢纽港建设。二是建立以投资贸易自由化为核心的制度体系。加快推动上海自贸试验区临港新片区发展,选择国家战略需要、国际市场需求大、对外开放要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域,深化落实“五个自由”制度创新,建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。


  (六)共享发展:健全以人为本的城市服务体系,强化居民对城市发展的切实感受


  把人本价值作为城市发展的核心取向贯穿治理和服务全方面各环节,构建共建共治共享新局面,不断增强人民群众对城市发展的切实感受。上海连续两年居“16城市公共服务满意度”榜首,位列“2019年城市数字治理指数”全国第四。一是以优质公共服务供给增进居民获得感和幸福感。持续推动基本公共服务清单项目内容完善和保障标准提高,以“三全育人”理念推动教育评价改革,打造“顶天立地强腰”大卫生格局,以社区为载体探索运动健康公共服务供给模式。二是以打响“上海文化”品牌提高居民认同感和归属感。重视提升上海文化品牌标识度和感知度,以持续细化的文化需求地图和公共文化服务三级配送体系支撑公共文化精准供给,利用城市公共空间加强上海文化对居民生活的渗透。三是以超大城市智慧化治理提升居民体验感和安全感。率先建设基于全面感知的新型智慧城市,全面推动政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”,为城市高效、安全、有序管理提供保障。


  (七)评价考核:构建兼具衔接性的特色化差异化指标及权重体系,制定实干导向评价考核办法


  在全面结合中央精神、时代特征、上海特点、各区特色基础上,构建差异化的高质量发展综合绩效评价办法与指标体系(详见附表),充分发挥评价考核的指挥棒、风向标、助推器作用。一是在指标设计上注重对表对标与联系实际相结合。紧密对接国家要求搭建高质量发展综合评价指标体系,吸收37项国家统一评价指标,增加17项地方特色指标(含2项各区特色优势指标)。二是在指标权重上突出差异化与特色化相结合。按照核心功能定位将16个区划分为“1951”四类,设置差异化指标权重。三是在考核方式上注重评价指数与发展指数相结合。创新引进、运用发展进步指数,在考核评价中仅纵向对比而不横向排名,激励各区加强推动高质量发展的工作力度、进步速度和赶超进度。四是在结果应用上突出综合运用与动态回馈相结合。注重评价结果的融合应用、专项应用及效果回馈,加强指标体系与统计、考核、政策等体系联动,结合试行情况和国家最新要求持续优化完善。


  二、以践行新发展理念全方位推动成都高质量发展的工作建议


  (一)以现代化新天府、可持续发展世界城市为目标引领,锚定“四个城市”战略定位,全面强化城市核心功能承载


  聚焦世界城市定位和“三步走”战略目标,以规划有机衔接和功能巩固提升增强城市发展连续性,助推成都在世界城市体系中快速进阶升位。一是更加注重远景目标与阶段性目标的统一衔接。坚持“三步走”战略目标—五年规划目标—年度计划目标“由远及近、远近结合”发展路径,充分考虑重大战略要求和国际国内发展格局演变趋势,提高阶段性目标的前瞻性和导向性。二是以“四个城市”为核心塑造多元立体国际城市形象。以建设践行新发展理念的公园城市示范区为统领,深化国家中心城市、美丽宜居公园城市、国际门户枢纽城市、世界文化名城建设,以高点定位打造系统连贯的“四个城市”品牌,塑造国际城市形象,提升城市竞争力和影响力。三是对标世界一流城市持续建强“五中心一枢纽”功能。聚焦城市功能定位和战略目标实现,结合GaWC世界城市评价体系导向,对标先发城市,坚定不移推动“五中心一枢纽”功能升级蜕变,持续提高经济中心、门户枢纽、运筹调度、创新引领、文化影响、区域带动“六种能力”。


  (二)以“两区一城”为载体做强创新极核,持续推动形成开放包容的创新生态


  聚焦深化创新发展,通过强化创新策源、培育产业创新集群、优化创新资源配置、完善创新生态,加快形成以创新驱动和效率提升为核心的增长动力。一是依托“两区一城”构筑城市创新核心脉络。提升“两区一城”基础研究能力,着重攻克高端通用芯片、电子元器件等“卡脖子”关键核心技术,推动新技术在产业生态圈产业功能区落地应用,完善精准产业政策,培育发展战略领先、优势突出的产业创新集群。二是完善以企业为主体、以市场为导向的创新体系。依靠市场力量培育瞪羚企业和独角兽企业、建设开放式创新平台,推动形成以大带小、大中小微企业分工协作的“雁型”创新模式,完善现代化要素市场体系,提升创新资源配置效率。三是健全创新生态系统关键要素。持续完善“研发—设计—孵化—生产—运营”创新生态系统,着重突破风险资本支持、科技成果转化激励、知识产权保护、科技金融等关键和短板领域,加强创新链服务和制造配套环节建设。四是依托院校资源构建全球“高端人才环流”。深化高校、科研院所制度改革,促进教育、产业、科技、人才政策联动,建立开放包容的国际标准人才服务体系,实现国际高端智力资本的“成都集聚”和“成都配置”。


  (三)以提升能级增强城市极核引领能力,推动成渝地区双城经济圈高质量一体化发展


  聚焦深化协调发展,建强城市功能体系和现代产业体系,提升城市引领带动力,推动形成健全有效执行有力的协调机制、互联互通便利快捷的基础设施网络、优势互补和谐共赢的产业布局,促进成都与周边城市整体协同、有机分工、合作发展。一是加快提升中心城市服务能级和产业竞争力。增强金融、贸易、航运、陆运、科技创新等服务能级,努力占据战略性新兴产业创新链、产业链、价值链高端,建立多层级品牌体系。二是加快培育发展现代化成都都市圈。与德眉资等毗邻区域深化一体化协同治理,以“三区三带”为基础建设特色化合作走廊,打造同城化效应明显、高质量特征突出、一体化程度较高的现代化都市圈。三是以都市圈经济带动成渝地区双城经济圈高质量一体化发展。依托成都都市圈发展基础,建设服务成渝地区双城经济圈的贸易投资和产业合作平台、生产要素市场、跨境供应链服务平台和在线政务服务平台,推动形成强大的生产要素市场圈、全球供应链生态圈和高品质宜居生活圈。


  (四)以有机更新和场景营造彰显公园城市特质,奋力开创全面绿色转型新局面


  聚焦深化绿色发展,坚持以产业转型升级推动绿色低碳发展,以精细化管理优化公园城市风貌,以有机更新塑造未来城市形态,破解超大城市生态承载、可持续发展难题。一是加快推动生产生活方式绿色转型。构建清洁低碳、安全高效的能源体系,建设市场导向的绿色创新和产业体系,培育具有全国影响力的绿色工厂、绿色园区、绿色企业,建设绿色公共场所,健全长效机制,培育绿色消费市场。二是系统化、规模化、规范化推动生态产品价值实现。完善“生态投入—环境改善—品质提升—土地增值—价值反哺”投入产出平衡机制,聚焦生态产品政府购买、权益交易、产业转化、资本转换等重点领域,在西控区域、沱江绿色发展经济带、锦江公园等适宜地区探索生态价值实现路径。三是系统深入推进城市有机更新,促进公园城市有序生长。推动城市整体设计和分类分步更新,围绕居民需求优化“家门口”公共空间功能形象,以“城市针灸”理念打造彰显成都文化魅力和精致城市风采的“微绿地”,塑造集约化、品质化、高端化的现代大都市风貌。


  (五)以多向度战略大通道塑造向西向南开放前沿优势,推进以制度型开放为重点的高水平开放


  聚焦深化开放发展,增强国际门户枢纽功能能级,推动国际贸易创新发展,构建与国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系,加快建设在全球投资与贸易网络中具有重要作用的国际门户枢纽城市。一是以多向度战略大通道建设塑造向西向南开放前沿优势。优先补齐开放通道及平台支撑短板,培育招引一批跨国公司和龙头供应链物流企业,打造一批配置国际资源要素的高层次功能性平台,增强服务“一带一路”建设能力。二是以发展数字贸易抢占全球城市竞争新高地。加快建设数据汇聚流转枢纽平台、国家数字服务出口基地等平台载体,积极引育数字贸易企业,建设数字贸易开放创新体系,培育“数字贸易+产业”新业态、新模式,提升全球数字经济及贸易规则制定能力。三是推动由商品和要素流动型开放向制度型开放转变。深化自贸试验区改革,推动规则、规制、管理、标准等制度型开放,营造高集聚度、繁荣度、便利度的市场环境,促进各类跨国贸易主体和具有影响力的中介机构、国际组织高度集聚。


  (六)以优质、均衡的公共服务供给更好地满足居民需求,全力建设智慧、充满韧性、安全城市


  聚焦深化共享和安全发展,加快建设均等化、多层次、高水平的公共服务体系和高效、智慧、人性化的城市治理体系,构建和谐、有序、包容的社会环境,提高人民群众获得感、幸福感和安全感。一是推动公共服务均等化、优质化。完善推动公共服务覆盖未落户常住人口的政策体系,提高城乡基础设施和公共服务供给同步性,以增量提质为导向推动非基本公共服务市场化供给。二是提升城市文化传播力和渗透力。聚焦特色优势文化领域,培育建设一批文旅融合发展示范园区、龙头企业和高价值品牌;聚焦居民文化需求,推动文化服务精准匹配居民生活空间,提升城市公共空间文化展示功能。三是以智慧化管理提升超大城市治理效能。加强数字技术与城市基础设施、公共服务深度融合,健全城市智能化系统,丰富大数据应用场景,支撑城市高效管理和突发事件智能响应。四是以精细化管理提升超大城市安全韧性。完善城市网格化管理体系、政策法规体系和司法保障体系,健全资源协同配置的应急管理体制,坚持传统安全风险动态监测预警和分级分类监管,加强非传统安全风险识别防范。


  (七)细化高质量评价考核颗粒度,加强评价办法动态调整和评价成果多元转化


  更加注重对表国家与联系实际相结合、绩效评价与发展评价相结合、融合运用与专项应用相结合,形成反馈有效、指导有力、激励有方的高质量发展评价考核机制。一是进一步提高评价体系衔接度。充分衔接吸收国家评价办法和指标体系,细化分解国家指标,合理设置成都特色指标,落实填报责任和工作责任。二是细化评价体系和考核体系颗粒度。将差异化指标体系最小评价和考核级别细化到区(市)县,进一步优化“东进、南拓、西控、北改、中优”5类区域差异化考核权重体系。三是优化评价成果运用方式。加强纵向考核,弱化横向比较,在领导干部政绩考核中灵活运用评价考核成果,根据考核评价结果试行情况和应用情况动态优化调整评价体系。

 

   文中注释说明:

  1、数据来自wind数据库。

  2、数据来自艾媒咨询发布的中国独角兽榜单。

  3、数据来自上海科学研究所、江苏省科技情报研究所和安徽省科技情报研究所共同发布的《2020长三角一体化区域协同创新指数》。

  4、数据来自工业和信息化部发布的《上海市坚持把绿色作为产业发展核心竞争力》。

  5、数据来自光明网发布的《三大“城市排名”,上海均进入全球前五》。

 

 

  (执笔人:张紫薇、张红琪、李梦宇、唐琬璐)


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