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聚焦重点 对标先进——深化成都土地要素市场化配置改革

2022-10-11 浏览量:2107 成都市经济发展研究院
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  为进一步贯彻落实《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,2022年1月,国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》(国办发[ 2021 ]51号),在更高起点、更高层次、更高目标上谋划推进要素市场化配置改革。两份改革文件都将推进土地要素市场化配置,进一步提高土地要素配置效率放在首位,突显了土地要素市场化配置改革的重要性和迫切性。

  本文梳理了党中央、国务院关于土地要素市场化配置改革的相关政策,分析了土地要素市场化配置改革中建立健全城乡统一的建设用地市场、建立高效的产业用地供给制度体系、运用市场机制盘活利用存量建设用地三个主要改革方向,并对标深圳、上海在相关改革领域的先进经验,提出成都深化土地要素市场化配置改革的思考和启示。


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  (一)土地要素市场化配置改革的总体部署


  土地要素市场化配置,是相对于土地要素行政化配置而言,就是依靠价格机制、竞争机制、供求机制等市场机制,实现土地要素在结构、时空上的有效安排,以获取最佳的经济效益,其经济学本质是土地产权的赋予和流转。改革开放以来,随着我国社会主义市场经济体制的建立完善,土地要素也逐步从“无偿、无限期、无流动”的计划配置转变为“有偿、有限期、有流动”的市场配置,有力支撑了我国城镇化的快速发展。

  党的十九大报告提出,“完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作”,其根本宗旨是科学划分生产、生活和生态三大空间,合理界定建设用地、农业用地、生态用地,推动经济发展和环境保护均衡且可持续发展。城镇开发边界划定,转变了我国乡村振兴、新型城镇化等战略的发展思维,要求在现有资源约束条件下,毫不动摇地推进“资源节约型和环境友好型”社会建设,尤其是要发挥市场配置资源的决定性作用,促进土地资源的集约高效利用,实现科学发展、高质量发展和可持续发展。基于此,党中央、国务院近年来围绕要素市场化配置、社会主义市场经济体制、高标准市场体系建设等领域,先后出台一系列政策举措,对土地要素市场化配置的改革方向和具体内容进行部署,要求构建更加完善的土地要素市场化配置体制机制,全面提高土地资源利用效率和集约化程度。



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  (二)士地要素市场化配置改革的重点方向


  从以上两个《意见》、两个《方案》的具体内容来看,土地要素市场化配置改革主要聚焦于建立健全城乡统一的建设用地市场、建立高效的产业用地供给制度体系、运用市场机制盘活利用存量建设用地三大方向,着力破除体制机制障碍,进一步提高土地要素市场化配置效率。

  建立健全城乡统一的建设用地市场。2014年底,全国33个县市开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点工作。2019年8月,《土地管理法》(2019年修正)吸纳了三项试点的成功经验,首次明确界定了土地征收的公共利益范围,并清除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍,允许进城落户的村民自愿有偿退出宅基地。但是,当前关于农村集体经营性建设用地入市的配套制度尚未出台,农村建设用地不得占用永久基本农田、不得突破生态保护红线、不得擅自改变用途或分割转让转租、不得用于销售型房地产开发等相关政策界限还未厘清,入市增值收益分配也缺乏明确标准。

  因此,建立健全城乡统一的建设用地市场,重点在于加快出台农村集体经营性建设用地入市配套政策,完善农村集体经营性建设用地入市用途、收益分配、交易服务等制度体系,并深化宅基地有偿使用、有偿退出等试点探索,有序推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。


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农村集体经营性建设用地入市试点——成都市郫都区


  建立高效的产业用地供给制度体系。产业用地制度改革是供给侧结构性改革的重要任务之一。《产业用地政策实施工作指引》提出对各种所有制经济一视同仁,重点保障新产业新业态发展和民生服务设施建设需求,明确了可按原地类管理的情形、优先安排用地计划指标的情形、新产业新业态的土地用途、细化多种方式供应国有土地使用权规定、可使用集体建设用地的产业领域等内容。但是,当前产业用地供应方式总体上依然较为单一,一定程度上制约了产业结构调整升级尤其是新业态新模式落地发展。

  因此,建立高效的产业用地供给制度体系,重点在于建立健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应等产业用地市场供应体系,在符合国土空间规划和用途管制要求前提下调整完善产业用地政策,推动不同产业用地类型合理转换,尤其是要探索增加混合产业用地供给,突破长期实行的单一类型供地方式。

  运用市场机制盘活利用存量建设用地。以往盘活存量建设用地主要采取无偿收回闲置两年以上的土地、加强闲置和低效用地执法督察、实行建设用地总量和强度“双控”、建立用地评价和奖惩制度等方式。但是,由于缺乏内在的经济激励和约束机制,建设用地粗放扩张的态势并未得到根本扭转。在此背景下,《产业用地政策实施工作指引》提出了国有企事业单位改革改制土地资产处置的协议、作价出资(入股)等办法,国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》对存量划拨土地盘活利用的转让、出租、抵押等要求进行了规定,均是对市场化方式盘活存量用地的有益探索。

  因此,盘活利用存量建设用地重点在于建立并运用市场机制,包括探索促进盘活存量建设用地的税费制度、推进国有企事业单位存量用地盘活利用、推动实施城镇低效用地再开发等,进一步提升土地要素的有效供给数量和质量。


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  (一)重点城市土地要素市场化配置改革的创新做法


  深圳:完善产业用地配置,构建存量土地再开发机制。1987年,深圳公开拍卖我国第一块国有土地使用权,实现国有土地所有权和使用权的“两权分离”,探索形成了以市场化手段配置土地资源的新制度,并直接推动了1988年宪法的修订,促进了全国土地使用权市场的形成。深圳作为土地要素市场化配置改革“先河”,在2012年《深圳市土地管理制度改革总体方案》出台以来,持续深入推进产业用地配置改革,探索构建存量土地再开发机制,《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020-2025年)》也提出“推进二三产业混合用地、支持盘活利用存量工业用地、探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制”等改革要求,深化土地要素配置市场化,推进土地资源利用高效化和土地管理法制化。


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  上海:加强产业用地全生命周期管理,探索农村集体经济建设用地入市。上海面临着人口持续增长与土地资源紧缺的矛盾,亟需探索符合经济社会发展实际的土地要素配置方式,为城市高质量发展提供足够空间。2021年4月,上海出台《关于上海市构建更加完善的要素市场化配置体制机制 更好服务新发展格局的实施意见》,围绕进一步提高土地要素配置效率,提出深化产业用地使用方式改革、加快推进存量用地市场化盘活、稳妥审慎推动农村集体建设用地入市等改革举措,并明确提出完善产业用地全生命周期管理制度。此外,上海还结合松江区农村土地制度改革试点成果,探索农村集体经营性建设用地入市管理,明确农村集体经营性建设用地入市的权利双方、入市类型、入市形式、入市条件等重要内容,为农村集体经营性建设用地入市配套政策制定提供了有益探索。


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  (二)对成都土地要素市场化配置改革的启示


  对标深圳、上海土地要素市场化配置改革,有三方面经验值得成都重点关注:

  一是推动集体经营性建设用地入市是统一城乡建设用地市场的关键。深圳、上海围绕集体经营性建设用地入市,分别通过将农村集体建设用地可入市范围扩大至养老用地及保障性住房用地、探索建立农村集体经营性建设用地入市管理制度体系等举措,在守住农村土地制度改革“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、防止出现农民利益受损”底线的原则下,实现了农村集体经营性建设用地入市落地落实。

  二是探索增加混合产业用地供给是产业用地供给保障的突破。深圳、上海在指引混合产业用地发展方面,均明确提出了功能用途互利、环境要求相似的用地,可考虑土地混合利用,并推动在产业发展基础好的自贸区或产业新区等区域逐步展开混合用地试点,提升土地要素配置效率,实现了土地资源节约集约高效利用,有力支撑了新产业新业态发展。

  三是存量土地二次开发是对市场化盘活利用存量建设用地的创新。深圳、上海通过协议出让、腾挪置换、差异化地价标准、历史用地处置利益分配等多种市场化新方式,推动低效用地腾退出清,进一步盘活存量用地,提升土地资源供给质效。尤其是深圳,以城市更新、土地整备、低效用地再开发为主的存量土地二次开发已逐渐成为土地资源市场化配置的重要手段。


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  2021年5月,四川省在成都选择11个试点地区(单位)率先开展要素市场化配置改革。其中,土地要素市场化配置改革依托成都市农村产权交易所、双流区、温江区和郫都区,具体开展4项改革试点。


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  经过一年多的探索,成都市农村产权交易所通过加强交易机构统筹、服务体系统筹、平台系统统筹、鉴证应用统筹、资金结算统筹“五统筹”,建立了成都都市圈农村产权有形交易市场,截至2022年5月底,累计完成都市圈内各类农村产权交易113.84亿元,流转面积92.21万亩,有效释放了农村集体经营性建设用地潜在价值。


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成都农村产权交易所网站——交易大厅


  双流区、郫都区、温江区也在盘活园区低效工业用地、闲置宅基地盘活利用等改革领域取得成效。同时,在产业用地供应方面,成都逐步推行弹性年期出让、租赁、使用标准厂房等多种用地方式,大力推进工业用地“标准地”改革,并增设新型产业用地(M0),为产业发展提供土地要素保障。


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  成都土地要素市场化配置改革已取得了良好成效,但是由于改革试点开展的时间较短,尚处于探索完善阶段,面临集体经营性建设用地入市管理机制不够健全、宅基地有偿使用推行难度较大、低效工业用地核定标准不够完善、盘活利用存量建设用地的市场化手段不足等问题。因此,成都应紧抓争创国家要素市场化配置综合改革试点机遇,“为国家试制度、为城市谋发展”,探索构建有利于土地要素自主有序流动的体制机制,推动经济实现高质量发展。


  (一)推动农村集体经营性建设用地入市落地


  做实农村集体经营性建设用地入市基础工作,如对地类进行识别、定位、定界和统计,并做好确权登记与颁证工作。研究出台农村集体经营性建设用地入市配套政策,明确农村集体经营性建设用地的用途、供地方式等,加强供后监管,完善集体经营性建设用地使用权转让、出租和抵押等二级市场,确保农村集体经营性建设用地与国有建设用地“同地、同价、同权”。探索建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。


  (二)持续丰富产业用地供应模式


  增加混合用地供给,完善并优化土地混合利用正负面清单,探索形成混合用地规范化出让指引,建立混合用地地价测算体系,加强对土地混合利用监管力度。全面实行工业用地弹性出让及续期制度,构建适合不同区域、不同产业发展特点的工业用地年限标准体系,与分阶段出让、土地租赁等其他差别化土地供应政策互相协调。根据不同产业类别、企业生命周期与用地需求特点,优化弹性年期与企业项目生命周期匹配程度。


  (三)探索以市场化方式盘活存量用地


  细化城镇低效用地认定标准,完善激活产业园区盘活意愿的配套支持政策,研究出台与产业园区产业结构相匹配的低效用地认定标准,加大产业园区工业用地二级市场授权管理。探索编制规划“管地”、开发整理“增地”、增减挂钩“换地”、旧城改造“腾地”等模式,科学推进低效用地再开发。稳步开展宅基地融资抵押、适度流转、自愿有偿退出,探索宅基地流转与集体经营性建设用地入市有效衔接。


  文中图片来源:成都日报、成都农村产权交易所网站、图虫

  参考文献:

  1. 严金明.深化土地要素市场化配置改革的十大认知[J].中国土地,2022(04):4-8.

  2. 刘蕾.以土地管理制度改革推动深圳深度城市化[J].特区实践与理论,2014(01):50-52.

  3. 肖靖宇,戴根平,魏秀月.深圳市土地整备利益统筹共享机制研究[J].规划师,2020,36(16):38-44.


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