中央财经委员会第六次会议提出“要尊重客观规律，发挥比较优势，推进成渝地区统筹发展，促进产业、人口及各类生产要素合理流动和高效集聚，强化重庆和成都的中心城市带动作用，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，助推高质量发展”。对照学习国内外先发地区经济圈或城市群城镇体系发展和城市功能分工经验，成渝地区双城经济圈建设应以都市圈建设为突破口，加快破解“中部塌陷”、城市分工不优和缺乏等级层次等问题，以推动区域城镇体系优化，加快打造具有世界竞争力的双城经济圈、增长动力源。

　　国内外先发地区发展经验表明，具有世界竞争力、影响力的经济圈或城市群，一般都具备极核城市与周边多个大中小城市共同构成的功能分工合理、均衡完善的城镇体系。

　　一般而言，经济圈或城市的极核城市承担链接集聚全球要素，辐射引领区域发展，提供具有国内国际影响力服务的“平台”功能；次一级城市主要承担生产制造和服务次级区域市场需求的功能；中小城市则主要承担配套协作或依托特色资源承担生态屏障、文旅康养等特色功能。不同城市发挥各自优势，空间上分布相对均衡，发展形成独有的城市活力，共同形成巨大的规模经济效应。

图1  长三角城市群空间格局示意图

图片来源：《长江三角洲城市群发展规划》

　　另外，先发地区经济圈或城市群还比较重视以极核城市非核心功能的疏解，发挥极核城市的辐射带动作用，推动极核城市与周边城市（或区域）形成良好的“极核+腹地”关系，为极核城市参与全球分工体系提供腹地支撑。例如，美国东北部大西洋沿岸城市群推动波士顿做强高科技和教育功能、费城承担生产制造功能、巴尔的摩分担现代服务功能，促进城市群形成以纽约、华盛顿为核心的功能分工体系。

　　近年来，成渝地区双城经济圈人口加速集聚、城镇化水平持续提升，2018年，区域常住人口达到9495万人，城镇化率达到53.8%，比2010年提高7.5个百分点。成都、重庆两大极核集聚发展明显，初步形成了以成渝为双核的城镇体系。但与先发地区经济圈或城市群相比，成渝地区双城经济圈存在空间上“中部塌陷”、各级城市功能定位不清晰、城市等级规模结构缺乏层次等问题，城镇体系发育尚不成熟。

图2  成渝地区双城经济圈城镇化率发展水平

数据来源：根据成渝地区双城经济圈内各城市2018年统计公报城镇人口除以总的常住人口计算所得

　　（一）双核集聚发展明显但“中部塌陷”严重

　　成都、重庆双核凭借强大的经济基础、完善的基础设施等优势，对周边城市人口产生了强大的“虹吸效应”，集聚发展明显。2018年，成都、重庆常住人口分别为1633.0万人、3101.8万人，是2008年的1.3倍、1.1倍，城镇化率分别为73.1%、65.5%，分别高出区域平均城镇化水平19.3个、11.7个百分点。

表1  2018年成渝地区双城经济圈地级市以上城市城镇化率

数据来源：wind及2018年各城市统计公报

　　正是由于多年来成渝双核的集聚发展产生的“虹吸效应”，土地、资金、人才等要素供给无法充分满足渝西、川东地区的发展需求，导致成渝地区双城经济圈形成以“中部塌陷”为主要特征的空间非均衡发展。

　　主要表现在成都、重庆主城与两者之间区域经济发展存在断崖式落差，“两头大、中间小”的“哑铃式”空间结构明显；另外，成都、重庆主城与各自周边腹地的经济落差也比较明显。而相比来看，上海充分发挥“老大哥”辐射带动作用，南京、杭州、合肥等城市积极建设都市圈带动周边城市同城化发展，长三角地区整体呈现网络化较为均衡的空间格局。

图3  2018年成渝地区双城经济圈发展轴上地级以上城市GDP（亿元）

数据来源：wind；排序按照城市所在经线自西向东排列

　　（二）各级城市功能持续健全但分工不优

　　近年来，成渝地区双城经济圈内各级城市注重在城市功能上持续发力，推动城市功能持续健全。成都在“五中心一枢纽”城市功能打造上持续发力，重庆则加快强化长江上游地区经济中心、金融中心、商贸物流中心、科技创新中心以及航运中心功能，对外强化全球链接，对内引领带动，有力地推动了经济圈整体功能的提升。

图4  重庆果园港正在打造长江上游地区综合交通枢纽

　　四川省委十一届三次全会以来，德阳、绵阳、乐山、宜宾、泸州、南充和达州7个城市分别主动承担装备制造、科技创新、文旅服务、综合交通枢纽及区域性商贸服务等功能，积极建设区域中心城市。同时，经济圈内部分小城镇围绕自身资源优势，打造特色鲜明的产业形态，重点强化了文旅康养、生态屏障、绿色食品加工等功能，成为经济圈整体功能的有益补充。

　　但总体上各级城市功能分工仍不明晰，亟待优化。成都、重庆作为极核城市，生产制造功能占比过高（2018年，成都、重庆的工业增加值占GDP的比重分别为36.9%和32.1%，上海仅为26.3%），而表征城市对国内国际资源要素控制力和配置力的生产性服务发展较为滞后，非核心城市功能有待疏解；链接全球的“平台”功能相对有限，国际贸易、国际金融等国际化服务水平与长三角地区相比还存在较大差距，缺乏如上海自由贸易港、上海证券交易所等链接全球国际化服务的大平台。各地级市功能定位缺乏统筹协同，相互竞争仍大于合作，泸州、绵阳、乐山、南充、宜宾均定位为区域中心城市，50%的地级市定位为全国或区域交通枢纽。

　　（三）各级城市发展势头良好但等级缺乏层次

　　近年来，除成渝两大极核继续保持中西部地区发展领先优势外，部分次级中心城市发展势头强劲，小城镇特色化发展趋势明显。德阳、绵阳、乐山、宜宾、泸州、南充和达州在经济总量和增速上均已形成明显优势，2018年，7市GDP总量达到13550.3亿元，占整个成渝地区双城经济圈的比重达到23.6%；平均增速为9.1%，高于经济圈平均增速1.3个百分点。

　　经济圈内县城（区）和建制镇分布相对密集，每万平方公里拥有城镇113个，远高于西部的12个/万平方公里和全国的23个/万平方公里。万州区武陵镇、涪陵区蔺市镇、黔江区濯水镇、潼南区双江镇、成都市郫县德源镇、成都市大邑县安仁镇、泸州市纳溪区大渡口镇、南充市西充县多扶镇、宜宾市翠屏区李庄镇、达州市宣汉县南坝镇10个小镇纳入国家首批特色小镇培育名单。

表2  成渝地区双城经济圈与长三角城市群城市规模等级对比

数据来源：《2018中国城市建设统计年鉴》。其中，城区常住人口为城区户籍人口与城区暂住人口（居住年限大于半年）之和

　　但总体上城市等级规模缺乏层次，尤其在经济圈内“承上启下”作用的大城市严重缺乏。重庆、成都作为超大、特大城市，人口规模共占经济圈的66.2%，较长三角城市群高出12.2%，“双核独大”现象突出；经济圈中大城市仅有6个，人口仅占经济圈总人口数的21.7%，分别比长三角城市群少5个和12个百分点，且人口在300-500万的Ⅰ型大城市尚为空缺，城市体系中的大城市出现“断层”。

　　对照先发地区经济圈或城市群建设经验，针对自身城镇体系建设与发展存在的问题，成渝地区双城经济圈应着力推动成德眉资同城化、重庆主城与周边区域同城化发展，加快培育以重庆、成都为核心的“双城”现代化都市圈，进一步提升两大极核能级，辐射带动都市圈内次一级城市率先壮大。

图5  成渝发展主轴

　　积极推进成都“东进”和重庆“西迎”，强化两大都市圈沿成渝发展主轴、沱江流域绿色发展轴、成德绵乐城市带与周边城市互动发展，助力绵阳、南充、泸州、达州挖掘自身独有魅力和特色竞争力，打造区域中心城市；同时，通过“点、轴”协同联动，带动中小城市和小城镇特色化发展，培育形成成渝两大极核城市“大而强”、中等城市“壮而优”、小城镇“特而精”梯次协调发展的城镇体系。

　　作为成渝地区双城之一的成都应主动下好“先手棋”，率先推进成德眉资同城化，建设成都现代化都市圈，加快推动成都“东向”拓展，加强与沱江流域绿色发展轴以及成渝北线、中线和南线等轴线地区融合发展，进而辐射带动中小城市特色化发展，助力成渝地区双城经济圈加快形成大中小城市梯次协调发展、功能分工合理的城镇体系。

　　（一）推进成德眉资同城化，共建成都现代化都市圈

　　应以空间同构、功能同建、产业同联、基础同网、服务同享、生态同保为目标，着力构建成德眉资同城化发展利益共同体，共建成都现代化都市圈，进一步做强成都极核。

　　一是推动以通勤化为目标的交通互联。加快推动高铁公交化改造，开工建设市域铁路；持续加密高速公路、快速通道密度，清理和打通断头路；强化德阳、眉山、资阳与天府国际机场的交通连接，将成都铁路口岸服务扩大至都市圈范围，推进口岸区域协作共享。

　　二是加快建设“三区三带”先行示范区。依托成都东部新区、天府新区和金青新“一带一路”大港区建设，协同打造成资临空经济产业带、成眉高新技术产业带和成德临港产业协作带，实现成链发展，共同做大产业规模。

　　三是逐步推进公共服务同城化。按照“统一办理、逐步对标”的原则，逐步实现成德眉资行政审批跨市“无差别”办理；以交通一卡通为突破口，推动多领域延伸同城服务，持续提升公共服务同城化水平。

图6  T50城市公交的开通，昭示着成都与眉山同城化发展取得重大突破

　　四是共同推动市场体系高度融合。全面落实统一负面清单管理制度，逐步统一市场准入标准，加快人力资源市场、技术市场、金融服务同城化，共同营造规则统一、标准统一、要素自由流动的国际化营商环境。

　　（二）加快“东向”拓展，促进成渝轴线地区融合发展

　　应依托沱江流域绿色发展轴以及成渝北线、中线和南线综合运输通道，以成都“东进”为契机，加快推进成都非核心功能和产业沿成渝主轴疏解，辐射带动轴线地区融合发展，引领打造成渝地区双城经济圈发展的“脊梁”。

　　一是沿沱江流域绿色发展轴和成渝南线，应重点加强与资阳、自贡、内江、泸州在临空经济互动发展、自贸试验区联动发展、工业转型升级、生态安全屏障建设等领域分工合作，推动建设沿沱江高速铁路网、快速公路网，联动建设国际航空港、国际铁路港、泸州港等沿线交通枢纽，构筑发达的基础设施复合廊道，共同推动以成都东部新区为引领，泸州、资阳、内江、自贡等区域城市融合发展的沿沱江流域城市“隆起带”。

图7  繁忙的成都国际铁路港

　　二是沿成渝北线及中线，应推动汽摩制造及配件、轻纺食品等产业向遂宁、南充、广安构成的南遂广城镇密集区疏解，推动双流机场、天府国际机场与遂宁、南充等地的通用机场在航空物流、航空旅游等领域的互动合作；同时，推动沿线铁路通道扩能升级，加密高速路网，发展陆上通道经济，推动沿线城市拓展发展空间，提升承接成都相关产业疏解的能力。

　　（三）加强协同联动，带动其他中小城市加快发展

　　应围绕增强成都区域服务能力和辐射带动功能，加强与经济圈内其他中小城市的协同联动，构建经济协同发展共同体，助力成渝地区双城经济圈整体城镇发展水平提升。

　　一是沿成绵乐城市发展带带动绵阳、乐山、雅安等地加快发展。依托成绵乐城际客运专线、宝成-成昆铁路和成绵、成乐、成雅高速公路等构成的综合运输通道，推动成渝加强与绵阳的科技创新合作、与乐山在文旅、新材料、新能源等领域的互动合作，带动沿线城镇协同发展。

图8  成绵乐客专列车

　　二是多级联动，带动经济圈内中小城镇特色化发展。支持成都都市圈范围内的重点镇纳入邻近城区的城市规划、功能配套范围，有效分担部分城市功能；支持成都市各区（市）县、镇（街）主动作为，通过共建产业园区、产业项目合作等形式，加强与都市圈以外的中小城镇联动发展，共同培育一批文化旅游、商贸物流、资源加工、交通枢纽等专业特色镇。

文中部分图片来源：重庆日报、成都日报、德阳日报、成都天府通金融服务股份有限公司、《长江三角洲城市群发展规划》