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从“交界地”走向“共建带”—— 看成都“三个做优做强”毗邻联建片区以共建共享机制破题

2023-09-19 浏览量:4191 成都市经济发展研究院
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《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确提出“探索经济区与行政区适度分离改革”重大要求。为丰富经济区与行政区适度分离改革实践,发挥毗邻区地缘相邻、经济相融、人文相亲等更具打破行政区划的一体化发展优势,成都在“三个做优做强”24个重点片区中部署了7个毗邻联建片区。围绕跨区协作、组团发展,各毗邻联建片区正在着力突破“自家一亩三分地”思维定式,积极构建共建共享机制。近期,成都市经济发展研究院城市发展研究所(公园城市示范区研究所)调研组赴相关区(市)县开展了专题调研,并结合对部分毗邻区域成功经验的梳理,提出进一步优化完善毗邻联建片区共建共享机制的思考。


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(一)各具特色的联合建设管理机制初具雏形


调研组了解到,毗邻联建片区的联合管理机制是“三个做优做强”重点片区建设的关注焦点,目前成都已构建起市、区(市)县两级“一体式”运转模式,即建立由“一个牵头市领导+一个区(市)县责任主体+一个牵头市级部门+若干协同部门和国企协同”共同推动的“1+1+1+N”跨层级重点片区开发建设工作推进专班。


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从区(市)县具体实践来看,7个毗邻联建片区中已有5个片区组建了工作专班,2个片区正在加快组建工作。其中,交子金融商圈和蓉北枢纽商圈均采用“领导小组+法定机构+专业公司”运营体系,成立了“职责法定化、组织企业化、运营市场化”的法定机构——交子金融商务局和蓉北商圈发展服务局,探索与专业运营公司构建“司局一体”管理体制,实行“两块牌子、交叉任职、一体运行”;清水河高新技术产业走廊建立了“市级部门+市属国有公司+区级部门”的联席会议制度,其推进办公室常设于市经信局,并计划实行高新、温江、郫都三区干部和市级部门、市属国有公司集中办公;成都国际陆港、熊猫国际旅游度假区采取“有主有次、主辅协同”模式,如成都国际陆港建立青彭跨区域联席会议机制,明确青白江成都国际铁路港经济技术开发区管理委员会承担主港建设管理,负责自贸区、综保区等核心功能平台建设,彭州国际陆港濛阳片区建设办公室承担辅港建设管理,打造农产品专业物流、商务服务等配套;环城生态带实行“一家牵头、多元共建”,由绿道文旅集团主导开发,区(市)县配合参与,引入多个社会资本共同组建专业领域公司协同运营。


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(二)共建共享的创新探索亮点纷呈


调研组了解到,毗邻联建片区相关负责人普遍认为,相近相连特征使合作各方具有激发区域资源流动活力的先天优势,“1+1>2”成为发展共识。进一步走访中发现,毗邻联建片区聚焦核心功能建设、产业建圈强链、资源要素自由流动等方面加快探索,呈现出诸多亮点。

一是锚定园区共建。清水河高新技术产业走廊充分整合高新区“产业基础+营商环境+政策”、郫都区“土地资源+属地配套”优势,打造了“高郫电子信息产业园”,协同落地智算中心等重大项目。蓉南新兴产业带则促进天府新区与新津区、邛崃市通过“总部+基地”“研发+制造”策略,分别共建天府先进智造产业基地和天府新区半导体材料产业功能区。


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二是聚焦要素联通。创新方面,蓉南新兴产业带中,天府新区帮助邛崃导入高能级技术、平台资源,而邛崃作为创新创业孵化基地,则重点推进天府新区创新成果异地转化、规模生产。资金方面,清水河高新技术产业走廊正在探索设立生物医药产业领域合作基金,积极争取与市级基金合作,通过产业基金推动生物医药产业集群发展。数据方面,成都国际陆港探索构建主辅一体化信息网络,实现公铁联运及海关、商务、市场监管数据互通。

三是推动资源共享。成都国际陆港锚定平台、载体共用,推动青白江区与彭州市协同开通“东南亚-濛阳”水果冷链专线,共同打造中国(成都)国际农产品加工产业园和专业物流集散中心。清水河高新技术产业走廊聚焦基本功能就近满足,高新区与温江区共谋“断头路”、人才公寓等公服配套设施建设,共同开展环电子科大特色商业街区和清水河产业消费带项目策划。熊猫国际旅游度假区以熊猫基地为核心,组合成华区、金牛区、新都区精华景点,共同打造10大精品旅游路线。


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清水河高新技术产业走廊一景


(三)初步达成利益分配“市场化、可量化”共识


调研走访中发现,“优势互补、收益共享、风险共担”导向下,毗邻联建片区对利益分配机制构建进行了诸多探索。如,清水河高新技术产业走廊中,高新区与郫都区成立合资公司,按一定比例进行出资、成本分摊和利益分配,而高新区与温江区初步形成了“按照一定比例进行投入,根据相应比例对重点片区产生的经济指标、税收贡献等进行分成”共识;蓉南新兴产业带通过天府新区产投集团、成都产业集团、新津新城集团合资组建公司的方式,进行开发建设与运营,同时约定将公司一定年限内产生的经济效益反哺片区开发建设;蓉北枢纽商圈则调动更为广泛的力量,采用区属国企、市属国企共同参股组建公司的方式开展建设运营,并约定以具体项目为载体进行利益分享。


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调研观察


成都“三个做优做强”毗邻联建片区的开发建设推进机制基本建立,各区点上的联动意向日趋明确,成本共担利益共享机制的构建方向也相对清晰,未来可重点关注组织层面的刚性约束、由点及面的实践拓展以及完善可度量、可评价的利益分享机制。


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(一)促进有条件区域形成高位推进态势


发展水平差距小、高位推进意愿强的毗邻区域,有条件以区域一体化为目标,通过各方政府组建联合机构,建立完备、长效、全面的推进机制,进而实现整个区域“无缝对接”如,浙江省政府高位推进杭州城西科创大走廊建设,建立推进杭州城西科创大走廊建设联席会议制度,成立由杭州市委书记兼任党工委第一书记、杭州市市长担任组长的领导小组,组建由临安、余杭和西湖三个行政区抽调人员组成的管委会;上海青浦、苏州吴江、嘉兴嘉善组成长三角生态绿色一体化发展示范区,建立“理事会+执委会”管理架构,理事会的理事长由两省一市常务副省(市)长轮值,负责示范区重大问题决策,执委会首批35位工作人员由两省一市挑选组成,负责具体推进实施。


(二)鼓励特定区域探索趋高赋权的联建机制


不同行政级别的行政区具有不同发展权限,使得非同级别毗邻区域合作面临较大的行政阻力,赋予该区域在自身空间范围之外的发展管理权限,率先开展合作模式、合作路径探索,具有更好的发展实效。如,深圳市与汕尾在两市交界地带圈定深汕特别合作区,在特别合作区内率先复制深圳改革经验和创新举措,目前已形成智能网联汽车产业集群、智能机器人产业集群、安全节能环保产业集群、新材料产业集群、海洋产业集群以及新能源装备制造6大产业集群,2022年,实现地区生产总值同比增长20%以上,固定资产投资超220亿元、同比增长35%以上,与深圳一体化的交通、教育、医疗体系正在形成,为深圳拓展城市功能提供了新空间。


(三)构建基于各地禀赋的洋葱式分工结构


构建合理的产业结构和适当的区域分工,是形成合作共赢的区域经济一体化发展模式,实现区域整体效益最大化的关键。如,波士顿128公路创新走廊锚定麻省理工大学(MIT)创新极核,通过政校企协同构建生物医药产业创新体系,成立合资股份公司助力128公路沿线的投资开发、招商引资和经营管理,并协助128公路沿线与495州际公路沿线达成“总部+基地”发展共识,形成“创新核-产业区-延伸区”洋葱式结构。目前,有2000多家来自全球生命科学领域的科研机构和企业(如阿斯利康、赛默飞、诺华、辉瑞等)集聚于此,2018年以来连续4次击败硅谷,位居《美国十大生物制药集群》榜首¹。


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案例启示


因毗邻区现实条件、推进力度、发展动因等不同,在合作内容、合作紧密度上均存在差异性,因此,必须根据区域资源禀赋,因地制宜进行联建模式选择与机制设置。与此同时,条件允许下,具有强有力的推进机构、更高层级的赋权、明晰的角色分工更有利于毗邻区域的一体化发展。


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(一)因地制宜,进一步提升推进与管理机构效能


进一步完善工作推进专班责任,指导毗邻联建片区内部形成合作各方认同的功能定位、角色分工,统筹制定片区总体发展规划,定期研究决定片区合作重大事宜,为合作提供一个高层次、常态化的工作机制。鼓励有条件的区域,加快组建合作方区(市)县相关人员组建的管委会或专职机构,探索一体化推进模式。针对已有法定组织或专职机构的片区,要加快厘清合作各方区县、行业主管部门以及所在镇街的职能边界,形成条块结合、统筹推进的发展合力。针对合作各方行政级别不对等问题,可以采取趋高赋能的方式,如以建设成都高新区“园中园”的形式推进清水河高新技术产业走廊建设。


(二)知己知彼,建立资源要素数据库与协同清单


聚焦打破毗邻联建片区涉及区(市)县之间的信息壁垒,建议由市级部门统筹,建立“三个做优做强”毗邻联建片区资源要素数据库,包含片区中合作区(市)县各自的人口分布与结构、土地与载体空间、产业发展基础、科技创新资源分布、公共服务与基础设施等情况。围绕毗邻联建片区功能定位,以资源禀赋为基础,兼顾各方发展诉求,形成“推进专班把关定调,区(市)县谋划储备,链主智库多元参与”的上下联动项目策划包装工作机制,形成协同项目清单。为保障毗邻联建片区的建设实效,可以进一步协同完善片区政策标准体系,探索建立片区土地指标、土地储备统一管理机制。


(三)精打细算,健全市场化利益联结机制


以市场化手段建立“双赢”的利益联结机制是促进区域一体化的关键一招。建议将成本分摊、利益共享机制上升为制度建设,明确毗邻联建片区量化分成的制定原则、具体方法、协调机制与争端解决办法等。同时,加快拓展利益联结的领域,按照谁受益谁补偿的原则,促进毗邻联建片区内基础配套、市政设施、优质医疗、教育等资源开放,建立享有方按使用比例支付或其他优势资源置换的共享机制,如签订污水处理设施、能源供应设施等方面的使用付费协议,义务教育学位、医疗及养老床位等公共服务财政转移协议。


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文中部分图片来源:成都日报、图虫

文中注释说明:

1. 由《基因工程与生物技术新闻》(Genetic Engineering & Biotechnology News, GEN)发布,该杂志为生物技术出版业全球第一的杂志。

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