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对表国家 对标先发 加快推动成都信用建设目录清单更新

2022-06-29 浏览量:123 成都市经济发展研究院
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  20211231日,《全国公共信用信息基础目录2021年版》及《全国失信惩戒措施基础清单2021年版》正式发布,这是我国首次从国家层面发布信用建设目录清单,对健全统一的社会信用制度、推动社会信用体系建设全面纳入法治轨道具有重要意义。2022410日,《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布,其中关于“健全统一的社会信用制度”的部分对编制出台全国公共信用信息基础目录和全国失信惩戒措施基础清单再次予以强调。本文对国家信用建设目录清单及国家发改委发布的相关专家解读观点进行了分析归纳,对先发地区地方性补充目录清单编制情况进行了对比梳理,以期为成都推动地方信用建设目录清单的研究编制工作提供参考。

 

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  国家层面首次编制出台的《全国公共信用信息基础目录(2021年版)》(以下简称“基础目录”)及《全国失信惩戒措施基础清单(2021年版)》(以下简称“基础清单”),是我国社会信用体系建设的重大创新。

  基础目录和基础清单以列表形式对11项公共信用信息、14项失信惩戒措施进行了具体展示,对相关法规政策依据进行了清晰说明,构建起了我国社会信用体系建设目录制和清单制的基本框架。此外,基础目录和基础清单还对信用信息和失信惩戒的相关定义、工作原则进行了明确,厘清了此前部分地方和部门梳理编制公共信用信息目录、信用联合奖惩措施清单过程中存在的一些模糊认识,为各地进一步规范开展社会信用体系建设工作提供了重要指引。

 

  (一)法治化:从“泛化信用”向“信用法治”转变

 

  法治化是此次基础目录和基础清单最为显著的特征,也是最为突出的导向。基础目录和基础清单出台前,包括成都在内的许多省市曾根据地方发展需要在公共信用信息目录、联合奖惩措施清单编制方面先行先试,用以规范本地公共信用信息归集共享和应用工作,推进信用联合奖惩机制的落地落实,取得了一定效果、积累了一些经验。

  但是,各地在探索过程中也显现出一些问题,包括对信用信息定义不准、对失信行为认定标准不一、法规政策依据不清或缺乏法规政策支撑等,在一定程度上存在信用概念泛化现象。例如,此前有地区为加强疫情防控工作,将“公共场所不戴口罩”列为失信行为,就曾引发社会舆论关注。

 

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新华社客户端报道《公共场所不戴口罩算失信?社会信用制度要防滥用》

 

  制度是信用之基,基础目录和基础清单的出台将法治原则贯穿始终,尤其是对三方面重点问题进行了厘清:

  一是对何为信用信息进行了具体而清晰的界定,指明“信用信息是指可用于识别、分析、判断信用主体信用状况的信息”,确保信用概念的统一性;

  二是逐条列明了公共信用信息纳入依据、重点领域公共信用信息的归集依据以及失信惩戒措施的法规政策依据,确保各项内容有法可依、有据可循;

  三是明确将对泛化滥用信用手段、损害信用主体合法权益的行为进行追究,确保社会信用体系建设必须在法治轨道上规范运行。

  由此来看,统一对社会信用体系这一概念的正确认知,发挥法治对于社会信用体系建设的引领、规范、保障作用,给予社会公众关于信用法治的明确预期,已成为我国社会信用体系建设进入高质量发展新阶段的重要发展要求与目标。

 

  (二)公共性:从“公私混杂”向“厘清边界”转变

 

  公共性是此次基础目录和基础清单最为鲜明的属性。人无信不立,从社会学意义来看,人们在日常生活和社会交往中是否遵守道德规范与文明守则,都属于信用的广义范畴,也是我国社会信用体系建设的重要内容之一。

  在基础目录和基础清单出台前,一些被纳入地方性公共信用信息目录的个人信息类别曾引发公众对于社会信用体系建设中公私边界应如何划定的广泛讨论,这些个人信息包括无偿献血行为、不文明养犬、闯红灯、垃圾错误分类等。诚然,严重的违法养犬等行为会对周边环境产生影响,无偿献血也对全社会医疗卫生领域有着重要意义,并不是纯粹的个人事务,但社会信用体系建设不应成为一个无所不包的“大箩筐”,必须对公共信用信息的纳入范围和使用范畴准确界定,并基于此对采集、使用公共信用信息的公权力部门进行合理赋权,以确保社会信用体系建设的严肃性,保护信用主体合法权益。

  对此,基础目录和基础清单的出台对四个方面的问题进行了明确:

  一是明确了公共信用信息的归集主体应是公共管理机构,失信惩戒的实施主体应是公共管理机构以及具有法律法规依据可自主开展失信惩戒的其他组织;

  二是明确了公共信用信息纳入范围,包括登记注册基本信息、司法裁判及执行信息等11项内容,除此之外公共管理机构依法采集的信息不得作为公共信用信息使用;

  三是对此前社会关注度较高的一些个人信息(如垃圾分类、不文明养犬、无偿献血等)是否纳入公共信用信息作出了“依法审慎纳入”的原则性规定,以及确有必要情况下如何将目录外的个人信息纳入公共信用信息范畴的程序性要求;

  四是对失信惩戒措施进行了分类,尤其是对公共管理机构以外的其他组织实施惩戒措施的范畴、原则以及法规政策依据等进行了明晰。

  由此来看,合理廓清公域和私域之间的信用治理界限,依法依规明确公权力在社会信用体系建设中的行为界限,提升社会信用体系建设的科学性,是推动我国社会信用体系建设不断走向成熟的关键一步。

 

  (三)协同性:从“地方探索”向“央地衔接”转变

 

  协同性是此次基础目录和基础清单最为明确的要求。《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》(国办发〔2020〕49号)提出,社会信用体系建设部际联席会议牵头单位会同有关部门编制并定期更新全国公共信用信息基础目录、全国失信惩戒措施基础清单,各地可依据地方性法规,参照全国基础目录、基础清单的制定程序,制定适用于本地的补充目录、补充清单。

  此次基础目录和基础清单出台后对上述要求再次予以明确,既对地方编制出台本地目录和清单进行了权源限缩,确保全国基础目录、基础清单的权威性;又为地方编制补充目录和清单预留了空间,使各地能够有效运用信用理念、信用制度、信用手段解决本地经济社会运行的特性问题。

  由此来看,厘清中央各部门(单位)和地方有关部门的权限,形成由国家层面规范基础清单和基础目录、再由地方层面自主补充清单和补充目录的“央地协同”模式,推动健全统一的社会信用制度,是构建适应全国统一大市场的社会信用体系的必然要求。

 

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  在此次基础目录和基础清单的说明中,国家层面对地方如何编制出台补充目录和补充清单,以及如何应用目录和清单均提出了规范性要求,主要包括以下三方面。

 

  (一)补充目录和清单的编制:于法有据,公众参与


  根据基础目录和基础清单的说明,地方编制补充目录和补充清单,首要原则是以地方性法规为依据进行编制。此外,编制补充目录和补充清单时,地方应广泛引入公众参与,征求当地各有关部门(单位)和相关市场主体、行业协会商会、法律服务机构、专家学者和公众意见,保障社会公众在地方社会信用体系建设过程中依法享有充分的参与性权利,确保补充目录和清单的编制于法有据、程序规范、社会认可。

 

  (二)补充目录和清单的管理:公开公示,动态更新


  根据基础目录和基础清单的说明,地方纳入补充目录的公共信用信息应逐条明确公开属性,并将补充目录和补充清单在“信用中国”网站及国家企业信用信息公示系统等相关部门(单位)或地方人民政府指定的网站进行公开。此外,基础目录和基础清单原则上将按年度更新,法律、行政法规或者党中央、国务院政策文件对公共信用信息纳入范围以及失信惩戒措施作出新规定时将从其规定进行调整。地方管理补充目录和补充清单,须参照国家要求执行,并及时跟进相关法规政策变化情况,对地方性补充目录和清单进行动态管理,确保其合规性、时效性。

 

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 “信用中国(四川成都)”网站

 

  (三)目录和清单的应用:审慎适度,过惩相当


  根据基础目录的说明,各地区、各有关部门(单位)应遵照合法、正当、必要、最小化原则,严格按照相关目录或条目归集公共信用信息。对于没有法律法规政策文件依据的信息,一律不予纳入;对于不能有效识别、分析、判断信用主体信用状况的信息,一律不予归集;对于涉及个人信息的,必须明示归集使用信息的目的、方式和范围并经本人同意(法律、法规另有规定除外)。

  根据基础清单的说明,公共管理机构应当遵照合法、关联、比例原则,严格依法依规实施清单内的失信惩戒措施。其中,关联原则是指,为避免行政机关在行政管理时加入不正当的他项考虑,应当要求行政机关按照合理行政原则,确定与本部门行政管理事项相关联的信用信息范围,作为开展分类管理的依据;比例原则是指,依据失信行为的性质和严重程度,采纳相关部门的信用信息并实施适度惩戒措施。上述原则既适用于各地以基础目录和基础清单为依据开展信用工作,也应作为各地使用地方性补充目录和补充清单时的要求,确保信用信息归集合理、审慎、适度,实施失信惩戒时准确把握边界、确保过惩相当。

 

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  基础目录和基础清单正式发布后,一些地方依据地方性法规,已率先开展本地补充目录、补充清单的研究编制工作,值得关注。

 

  (一)上海市:2022版公共信用信息“三清单”草案出炉


  根据《上海市社会信用条例》及基础目录、基础清单,上海市已形成《2022版公共信用信息“三清单”》目录草案(征求意见稿),并于2022年4月2日至2022年4月8日期间面向社会公开征求意见。上海市“三清单”包括《上海市2022版公共信用信息数据清单》《上海市2022版公共信用信息行为清单》《上海市2022版公共信用信息应用清单》。

 

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关于《上海市2022版公共信用信息“三清单”》目录草案向社会公开征求意见的公告

 

  从“三清单”数量上来看,数据清单共列出10888项信息事项,行为清单共列出2819项失信及非失信行为事项,应用清单共列出2173项应用事项,在基础目录和基础清单的框架下进行了深度细化。从“三清单”列明的要素来看,上海未有逐项列明纳入清单事项的法规政策依据,但对具体行为、公开属性、是否“双公示”、有效期限、应用手段和频率等众多内容进行了梳理完善。

 

  (二)浙江省:2022版公共信用信息目录和失信惩戒措施补充清单公开征求意见

 

  根据基础目录、基础清单要求,浙江省已形成《浙江省公共信用信息目录(2022版)》(征求意见稿)、《浙江省失信惩戒措施补充清单(2022版)》(征求意见稿),并于2022年4月27日至2022年5月8日期间面向社会公开征求意见。

 

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浙江省发展改革委关于公开征求《个体工商户公共信用评价》《政府机构公共信用评价》《浙江省公共信用信息目录(2022版)》《浙江省失信惩戒措施补充清单(2022版)》意见的通知

 

  从《浙江省公共信用信息目录(2022版)》(征求意见稿)来看,浙江省共列出63个(类)数源单位、357条信息项、3644条数据项,以本省各数源单位作为补充细化工作的主线,在基础目录之上进行了全省公共信用信息目录的细化和完善。从《浙江省失信惩戒措施补充清单(2022版)》(征求意见稿)来看,浙江省在国家基础清单的框架下共列出7大类惩戒措施¹,共46项惩戒内容,所列内容均以地方性法规为依据,全面贯彻了地方编制补充清单的法治化要求。

  从目前上海市和浙江省先后公开征求意见的2022版公共信用信息目录、失信惩戒措施清单等材料的编制共性来看,两地均对公共信用信息的数源单位、信息类别、信息项(数据项)具体情况、开放属性等关键性要素进行了细化梳理,可为本地区公共信用信息归集、共享、应用提供有力支撑。

  从编制的差异来看,上海市的公共信用信息数源单位广度更大,将社会组织及相关信用信息一并纳入(如“上海市大学生科技创业基金会”的“逾期未归还资助款”信息),并且上海市的公共信用信息行为清单中包括失信行为和非失信行为²(具体行为分类包括表彰评优、公益慈善行为);而浙江省在《浙江省失信惩戒措施补充清单(2022版)》(征求意见稿)中逐项列明了地方性法规及具体条目作为依据,对基础清单中关于法治化要求贯彻得更加扎实,且公共信用信息更新频率设置的颗粒度也更加细致,最高更新频率达到“每日”更新。

 

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  国家信用建设目录清单出台前,成都已出台《成都市公共信用信息管理暂行办法》,全市各相关部门、区(市)县已共同参与并形成《成都市公共信用信息目录》《成都市信用联合奖惩目录清单》《成都市信用联合奖惩措施清单》,在地方信用建设目录清单方面建立了相关工作机制。基于国家信用建设目录清单最新要求,对标上海市、浙江省目录清单编制最新动态,对成都加快推动地方信用建设目录清单更新提出以下思考。

  一是调整完善成都信用建设目录清单编制规范。对照国家基础目录对于公共信用信息的界定、归集最新要求,坚持将法治化作为首要原则,成都应尽快调整完善成都信用建设目录清单编制标准规范,为全市各部门、各区(市)县以及相关企事业单位参与成都信用建设目录清单的编制工作提供明确具体的统一指引。

  二是依法依规完善成都信用建设目录清单。依照国家信用建设目录清单规定程序,成都应调动全市各部门、各区(市)县以及相关企事业单位共同参与,研究完善适用于成都的信用建设目录清单,并在编制过程中引入公众参与,确保成都信用建设目录清单的完善于法有据、程序合规、社会认可,符合成都实际并有利于成都经济社会高质量发展。

  三是密切关注国家及其他地区信用建设目录和清单编制动态。国家信用建设目录清单原则上按年度更新,国家发改委在2022年4月19日例行新闻发布会上已明确表示将编制出台全国公共信用信息基础目录(2022年版)和全国失信惩戒措施基础清单(2022年版)。基于此,成都应建立健全信用建设目录清单跟踪与更新机制,持续关注包括国家基础目录和基础清单更新情况,法律法规变化情况,国家、省相关政策文件变化情况,以及其他城市信用建设补充目录和清单变化调整情况,及时对成都的信用建设目录清单进行调整优化,为成都全面提升社会信用体系建设法治化水平、推动社会信用体系建设高质量发展奠定扎实基础。

 

  文中图片来源:成都日报、“信用中国(四川成都)”网站、“信用中国(上海)”网站、浙江省发展和改革委员会官方网站、图虫

  文中注释说明:

  1. 国家基础清单惩戒措施共有14大类,浙江省就其中7大类列出补充清单,包括依法依规实施市场或行业禁入、依法依规实施职业禁入或从业限制、依法依规限制参加评先评优、纳入重点监管范围、依法依规限制申请财政性资金项目、依法依规限制享受 优惠政策和便利措施、依法依规共享公示失信信息。《浙江省失信惩戒措施补充清单(2022版)》(征求意见稿)在惩戒措施方面共有8大类,由于第四类和第八类的名称均为“纳入重点监管范围”,故此处作者进行并类处理。

  2. 《上海市2022版公共信用信息行为清单(征求意见稿)》中,存在“非失信行为”对应的行为分类为“行为罚失信行为”等情况。此类行为属性与行为分类不匹配条目之处作者在本文中不予研究分析。

  参考文献:

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  2. 新华网,《公共场所不戴口罩算失信?社会信用制度要防滥用》。

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  8. 环球时报,《无偿献血拟纳入社会征信系统引争议 卫健委:献血跟信用有关系的》。

  9. 环球网,《养狗违规,或记入个人征信污点!你支持吗?》。

  10. 环球网,《闯红灯、错误垃圾分类要纳入失信?速看》。

  11. 中国政府网,《征信不是“大箩筐”!国常会要求为失信惩戒定边界》。

 

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