一花不是春，孤雁难成行。党的二十大报告提出要深入实施区域协调发展战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。“飞地经济”作为跨行政区经济合作的重要形态之一，是相互独立、发展存在落差的两个行政主体通过跨行政区开发实现资源互补、互利共赢的区域合作模式，对缩小地区发展差距、促进区域平衡发展具有积极作用。当前，“飞地经济”已是先发地区拓展经济发展空间、在更大范围更高层次更宽领域配置资源、运作市场、参与竞合的重要途经，也成为欠发达地区导入项目、资金、技术和管理经验的有效方式，更是增强区域资源要素互补性和耦合度、实现整个区域发展“水涨船高”的具体路径。

成都作为国家中心城市、成渝地区双城经济圈极核城市，承担着辐射带动区域发展的使命担当，正通过探索建立“正向飞地”“反向飞地”“双向飞地”，促进区域合作共赢、共同富裕。芳菲四月，春回大地，成都市经济发展研究院区域经济研究所走进金什合作产业园、四川区域协同发展总部基地、成都·广安生物医药“双飞地”园区，与飞地园区（基地）建设主要负责人、相关市场主体进行对话访谈，总结出以下各具特色的经验做法，以期为成都更好发挥极核城市作用、促进区域协调发展提供启示。

调研组驱车1小时来到四川什邡经济开发区北部，金什合作产业园正掀起建设发展高潮，一栋栋崭新的标准化厂房赫然而立、整齐排列，正上演着金牛与什邡融合发展的生动故事。据什邡市发改科技局相关负责人介绍，金牛有产业制造环节延伸、产业载体空间拓展等方面的现实需要，什邡有产业技术研发、产品市场拓展、高端人才引进等方面的合作需求。在此背景下，两地针对各自痛点需求，利用金牛区大院大所、重点实验室等科研资源，结合什邡生产制造能力和土地空间资源，抱团共建金什合作产业园，构建“研发与生产、总部与制造、产品与市场”协同联动发展格局。

据相关企业负责人介绍，金什合作产业园规划面积2000亩，其中起步区面积约500亩，重点以通航产业跨区域建圈强链为突破口，打造金牛乃至成都的航空航天、绿色建筑、食品饮料等产业配套基地，目前已引进典型的“研发在金牛、生产制造在什邡”的中航智倾转旋翼无人机总体研发生产项目。经深入交流，两地推动飞地经济发展的具体做法可概括为：

一是构建“联席会议+工作专班+合资公司”投建管营机制，形成各司其职、协同高效的发展合力。据什邡市发改科技局相关负责人介绍，两地形成了金牛—什邡融合发展联席会议制度，负责统筹产业融合发展决策部署，协调解决重大困难问题；组建以两地发改部门牵头、相关部门全面参与的“1+N”工作专班，负责拟定产业合作具体事项；由两地城投公司成立合资公司，作为园区建设运营主体，负责园区投资开发、企业招引落地、项目配套服务等。

 调研组在金什合作产业园调研

二是采取“一业一模式”，促进不同产业跨区域协同发展。聚焦通航产业，创新“总部+基地”合作模式，什邡市通航机场建设负责人指着年底将要动工建设的什邡通航机场介绍，两地凭借什邡通航机场试飞条件，利用金牛在无人机领域的研发优势，协同构建无人机研发、测试、生产、应用的全链条产业体系。

聚焦绿色建筑产业，创新“市场+产品”合作模式，据相关企业负责人介绍，什邡建材企业利用金牛链接成都广阔市场优势，通过畅通什邡绿色建筑、装配式建筑材料至成都的销售渠道，构建“什邡生产、金牛销售”的协同共赢格局。

聚焦食品饮料产业，创新“平台+产业”合作模式，依托金牛国际商贸城等平台，推动什邡雪茄、饮料等特色食品饮料“走出去”，既支撑金牛市场采购平台发展，又全面提升什邡食品饮料发展质效。

三是强化“企业共同引育+园区联合开发”双重利益链接，充分调动两地共同“做大蛋糕”的积极性。据什邡市发改科技局相关负责人介绍，金什两地立足“优势互补、合作共赢”，形成“总公司在金牛、生产型子公司在什邡”的分地设置模式，其产生的经济指标和财税利益按照属地原则统计分成。同时，针对园区开发成本和运营收益，由金什两地的合资公司按照同股同权原则，以出资比例实现共担共享。

展望未来，什邡市发改科技局相关负责人表示，什邡市在金牛-什邡共建金什合作产业园的基础上，拟在金牛区规划建设总部楼宇，打造金什合作产业园落地企业的定向总部研发基地和什邡市对外营销推介的窗口阵地，通过“制造飞地”与“总部飞地”联动发展，以“双向飞地”为牵引形成“项目招引-技术研发-生产制造-产品销售”的产业跨区域发展闭环。

调研观察

金什共建飞地园区充分结合了两地资源优势，通过顶层设计三级联动、产业合作“一业一模式”、利益链接“双重保险”，有效保障了飞地园区后续的建设运营。但目前来看，金什合作产业园还处于起步阶段，入驻企业不多，可投入生产运行的项目较少。下一步，两地应注重协同推动产业化重大项目靶向招引，金牛区应重点引导总部项目的生产制造环节落地金什合作产业园，什邡市重点推动产品制造企业的研发销售总部向金牛集聚，通过推动项目在两地的差异化布局和同步建设、一体发展，更好地实现两地在产业体系、市场拓展和功能配套上优势互补、协同共兴。

沿着天府大道一路南下，调研组来到天府新区的天府总部商务区核心区，在这片区域中静静地矗立着一座高达275米的超甲商务写字楼，这就是已进入“市州进驻、全面装修”阶段的四川区域协同发展总部大厦 。据了解，四川区域协同发展总部发展基地是成都天府新区携手省内市（州）共同谋划建设的，在具体实践中，通过探索“头部+生态”“总部+基地”“研发+生产”产业互动模式，努力打造四川区域协同发展总部企业孵化平台、成渝地区双城经济圈建设产业协作战略平台、西部内陆开放战略高地经济合作支撑平台。

据天府新区战略研究局相关工作人员介绍，四川区域协同发展总部基地占地68.5亩，集成协同招商、精准服务、开放合作、宣传推介、政务商务五大功能，目前，20个市（州）均已入驻认领楼层空间。天府新区战略研究局相关工作人员还特别介绍说，天府新区以“算大账”的思维，推动构建“1+20”的区域联动发展格局，在助力市（州）发展的同时，对天府新区未来长远发展也意义重大。

一方面，天府新区以良好的区位条件和优越的政策优势推动市州政商机构及企业总部入驻，有利于市（州）在蓉开展产业孵化、招商引资、城市营销、市场拓展；另一方面，天府新区通过最大限度聚合市（州）优势资源，构建形成有机联合体，能够吸引更多具有拓展全川市场意向的国内国际企业入驻天府新区。经深入交流，天府新区与各市（州）推动“飞地经济”发展的具体做法可概括为：

一是搭建“三方协同、考评并举”的管理运营架构，高位推动总部基地建设发展。在省级层面，成立四川区域协同发展总部基地建设专项工作组，并建立专项工作组联席会议制度，统筹协调基地建设、市（州）入驻、产业联动、协同招商等重大事项。在操作层面，设立专项工作组办公室，办公室设在天府新区成都管委会，负责推进总部基地建设日常事务。在执行层面，以成都天府新区投资集团为主体组建运营公司，负责总部基地运营管理。考核方面，突破区域权责“边界”，携手市（州）以“责任制+清单制”形式共同发布合作重点，联合开展动态考核评估，据此实施奖惩并举政策。

 调研组在四川区域协同发展总部基地调研

二是瞄准需求、各展其长，共建全省区域协作综合型功能旗舰平台。天府新区战略研究局相关工作人员介绍说，各市（州）通过“抓阄”方式随机选择楼层空间，并聚焦“城市会客厅”“招商信息集聚地”“产业生态孵化器”，依据城市发展阶段需求和发展理念，通过自主设计装修，打造功能定位各异的主题空间，形成区域发展合力。

走进宜宾市楼层空间，工人师傅们正在加紧装修，据宜宾市相关工作人员介绍，宜宾重点立足城市招商引资功能定位，以项目设计的功能性和体验性为核心策略，以城市战略、主导产业、拳头产品、白酒文化等为重点展示内容，并利用天府新区乃至成都的优质商务资源，吸引更多优质项目落户宜宾，将总部基地楼层空间打造成为对外宣传推介“展示厅”、来宜投资“入川第一站”。

来到雅安楼层区域，装修风格又截然不同，据雅安市相关工作人员介绍，雅安立足企业孵化功能定位，打造高品质办公空间，利用天府新区链接国际国内市场的桥头堡优势，吸引具有产业链协作、市场拓展等需求的雅安企业来总部基地办公，助力企业快速融入成都产业链价值链供应链。

三是构建“四位一体”保姆式配套服务体系，营造协同发展最优生态。聚焦政务服务，谋划将总部基地三楼整体打造为政务服务中心，实现总部基地内企业政务事项“一窗通办”。

聚焦招商服务，与四川省经济合作局合作共建四川招商引资大厦，并在总部基地挂牌，四川省经济合作局委派工作团队常驻办公，为市（州）提供招商引资推广、外来企业洽谈、重大项目签约、商会联络等服务。

聚焦商务服务，整合周边天府金融科技中心、天府法务产业大厦、西部国际博览城等商务资源，为市（州）入驻的政商机构提供法律、金融、会议会展、人力资源等专业化服务。

聚焦政策服务，天府新区制定平台共用、财税分成、人才政策等系列支持政策，如天府新区前5年为每个合作市州政府免费提供3000平方米左右装修后的集中载体空间；共同引进入驻并在新区注册的总部企业，其产生的地方实得税收和经济统计数据按照约定比例共享分成。

调研观察

四川区域协同发展总部基地依托天府新区高端资源要素集聚优势，推动省内市（州）入驻建设“反向飞地”，并通过建立健全合作机制和利益共享机制，逐步构建形成“总部在成都，基地在其他市（州）”的良性生态网络。但总体看来，四川区域协同发展总部基地仍处于建设初期阶段，部分市（州）仅与天府新区签署入驻协议，尚未实现落地运营。当前亟需推动各市（州）政务商务机构尽快入驻运营，发挥天府新区链接国内国际市场的平台优势和政策赋能优势，联动市（州）共同招引沿海地区高端企业、科研机构、高端人才，协同推动市（州）企业“走出去”，在推动天府新区发展由“做强极化效应”向“扩大辐射效应”升级过程中，实现市（州）经济发展的同步跃升。

春风和煦，相距200余公里的成都、广安两地南北呼应，携手共建成都·广安生物医药“双飞地”园区。调研组来到位于成都天府新区的成都天府国际生物城核心产业组团西北角，成都·广安生物医药产业协作研发基地（ 以下简称“成都研发基地”）的四栋建筑笔直挺立，其中两栋研发楼已经封顶并完成外立面打造，两栋人才公寓正在加紧装饰装修；与之相呼应，在广安市岳池经开区，十余栋正在施工的建筑拔地而起，成都·广安生物医药产业转化生产基地（以下简称“广安生产基地”）建设如火如荼。据了解，蓉广两地以生物医药产业为媒，以“双飞地”园区为依托，着力探索“研发创新在成都，转化生产在广安”产业互动模式，有效促成两地研发孵化、转化生产有机衔接。

据成都安蓉公司和岳池经开区管委会相关工作人员介绍，成都研发基地占地300亩，规划建设研发孵化中心、学术交流中心、人才公寓、商业配套、中试厂房等，项目建成后将成为广安医药企业提供研发支撑；而广安生产基地占地面积30平方公里，已落户来自成都医药企业44户、承接药品品种转移145个，发展成为成都医药企业的生产基地、原料基地、种植基地。经深入交流，两地推动“双飞地”经济发展的具体做法可概括为：

一是强化整合优势，取长补短，共塑产业协作“一条链”。成都天府国际生物医药城作为重大新药创制国家科技重大专项成果转移转化试点示范基地，在创新药械研发生产及专业外包服务等重点领域具有核心竞争优势；广安岳池拥有全省最大中药材连片种植基地和全国最大吴茱萸连片种植基地，在中药材种植、原料药及制剂加工制造等方面具有较好的基础条件，其中大输液产品在全国市场份额占比达10%，在西南地区首屈一指。

基于此，双方按照“创新研发在成都”，将广安岳池医药企业研发平台“飞”到成都，由成都研发基地为岳池医药企业提供研发支撑，解决岳池药品研发和创新能力不足问题；“转化生产在广安”，将成都医药企业生产基地“飞”到广安岳池，由广安生产基地为成都医药企业提供生产加工服务，帮助成都医药企业解决原料供应、生产加工、劳动力成本过高等问题。

       调研组在成都·广安生物医药“双飞地”园区调研

二是突出责任分工、高效协同，构建统筹联动“一张网”。成都研发基地按照“成都主导基础配套服务+广安主导经济发展事务”的责任分工进行建设运营。具体而言，天府国际生物医药城在土地出让、项目审批、基础建设、社会配套等方面给予支持，制定研发基地入驻项目管理制度，入驻项目的工商注册地按照属地原则为成都天府国际生物城；广安组建国有公司负责基地建设运营和可持续发展，重点引导广安具有研发升级需求的企业入驻基地。

广安生产基地按照“成都引导项目转移和输出管理经验+广安承接项目转移”责任分工进行建设运营。具体而言，成都选派生物医药专业技术人才到岳池挂职，输出产业发展、规划建设、园区运营、企业服务等方面工作经验，并按照市场化原则优先将天府国际生物医药城的科研成果引导到广安生产基地转化；广安通过定制厂房、基金赋能等方式保障成都转移项目落地。目前，润康、普康等成都企业已在岳池生产基地落地了医药加工项目。

成都天府国际生物城

三是推动政策叠加、要素匹配，形成协同发展“一盘棋”。蓉广两地采用政策共享、要素精准匹配等方式，促进产业“快研发、能落地、速转化”。聚集政策共享，两地精准回应发展诉求，推动入驻“双飞地”企业享受优惠政策叠加。据岳池经开区管委会相关负责人介绍，目前入驻岳池生产基地的某医药企业，因为有研发升级需求，在成都研发基地租用了1400平方米的研发场地，企业可享受“双飞地”政策补贴，仅每年研发场地租金便可节省近100万元。

聚焦要素精准匹配，两地结合园区定位和企业配套需求，精准供给生产生活服务配套设施。如成都研发基地重点配建标准化和个性化研发平台、国际学术交流中心、博览展示中心、专家人才公寓等研发功能设施；广安生产基地配套建有天然气分布式能源、专业医化废水处理系统等，医药专业配套水平西部领先。

调研观察

成都·广安生物医药“双飞地”园区作为传统“单向飞地”的升级版，通过构建“研发—孵化—产业化”生态体系，推动成都创新资源与广安产业结构形成精准对接和良好互补，极大调动了两地深度合作的积极性，实现“1+1>2”联动效应。下一步，需要重点关注“双飞地”园区的可持续运营模式，更好发挥国有平台公司引领作用，创新开发建设、运营管理、利益共享等模式，以市场化逻辑进行园区开发、资本运作、龙头企业招引等，探索通过“项目+基金”的方式促进两地产业发展，提升经济合作效能。

春回大地春意在心，万物竞发未来可期。“飞地经济”作为区域发展及合作的一种新思路，为区域合作开辟了新领域、拓展了新空间。金什合作产业园、四川区域协同发展总部基地以及成都·广安生物医药“双飞地”园区的成功实践表明，“飞出地”与“飞入地”进行跨域合作开发，不仅可以在一定程度上减少区域之间优惠政策比拼和同质化恶性竞争，还能缩小地区发展差异、实现资源优势互补与高效利用，为两地经济社会发展注入“新动能”。调研组认为，要推进“飞地经济”模式的推广应用和持续发展，需要重点关注以下方面：

一是立足比较优势找准合作契合点。要把握好“飞出地”与“飞入地”的比较优势和核心利益诉求，创新飞地合作模式，提高两地发展诉求适配度和关联性。应以“双向飞地”模式为重点，以产业发展需求为基点遴选有价值的合作项目，带动周边城市从“被动承接”向“主动选择”转变，形成“你中有我、我中有你、双向赋能”的协同发展局面。

二是协调利益分配建立互惠捆绑机制。探索建立合适的利益共享机制将“飞出地”“飞入地”的经济捆绑发展，以实现互惠共赢。针对“飞地经济”合作模式特点，对所涉及的统计分算、财税分成、土地出让等深层次问题，提出基本利益分享原则，具体分配细则可由合作双方根据投入和贡献大小事先制定分配方案，按照“一事一议”“一地一策”差异化处理。

三是政府搭台、企业主导形成建设合力。两地政府应明确给予“飞地经济”财政资金支持、税收返还优惠、金融信贷扶持等，构建与之相适应的制度配套与柔性环境。要发挥地方平台公司引领效能，建议由两地政府按照一定比例出资共建股份合作公司，实行“自主决策，独立运行”的市场化运作，提升飞地园区开发建设和管理服务效率，同时积极吸引社会资本参与飞地园区开发建设和运营管理，放大撬动社会资本的乘数效应。

文中图片来源：四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室、图虫